Статья: Оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда: социологический подход

Оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда: социологический подход

Елена Игоревна Добролюбова1, Елена Викторовна Масленникова2 3

1 2 Институт прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия

3 Государственный университет управления, Москва, Россия

Аннотация

Аргументируется необходимость использования социологического подхода к оценке результативности государственного надзора в сфере охраны труда. На основе анализа результатов социологических опросов граждан и представителей предпринимательского сообщества показано, что хотя граждане стали реже сталкиваться с рисками в сфере безопасности на рабочем месте, реальный масштаб таких рисков не учитывается статистикой, что ограничивает эффект от внедрения риск-ориентированного надзора в сфере охраны труда.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, охрана труда, производственный травматизм, оценка рисков, социологический опрос

Abstract

Evaluating the effectiveness of state regulatory enforcement and inspection activities in occupational safety: A sociological approach

Elena I. Dobrolyubova1, Elena V. Maslennikova2 3

12 Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation

3 State University of Management, Moscow, Russian Federation

Introducing risk-based approaches, as well as moving from chasing violations to managing risks, has become a key trend in reforming state regulatory enforcement and inspection activities both in the developed and in transition countries, including Russia. Occupational safety is one of the areas where risk-based approaches have been actively implemented. Traditionally the outcomes of this reform are measured based on statistical data which is prone to underreporting. Therefore, the authors propose to use a sociological approach for such evaluation. The objective of the article is to evaluate the effectiveness of state regulatory enforcement and inspection activities in occupational safety from the perspective of its final beneficiaries - citizens and businesses. The article is based on the results of representative citizen and business sociological surveys conducted by RANEPA in 2017-2021. Since the reform in occupational safety aims to minimize health risks, the key performance indicators from the citizen perspective include risk perceptions and risk cases' frequency. The results of the study demonstrate that while the percentage of respondents who encountered health risks in their workplaces during the 2 years preceding the survey has somewhat decreased (from 11.6 percent in 2018 to 8.1 percent in 2021), in most cases (64.8 percent in 2021) such risks were related to actual harm. Most of these cases remained unreported: only 16 percent of respondents who faced health risks related to occupational safety applied to the state authorities. The share of those applying to the state authorities has decreased compared to 2018 by 5.4 percentage points. Reluctance to apply to the state authorities is one of the reasons for a very significant gap between the risk frequency measured by the surveys and the one reported by official statistics with annual occupational injury rates of some 0.10-0.12 percent of the employed population. Such data gap suggests that the state regulatory enforcement bodies attempt to manage occupational safety risks that are significantly underestimated. This explains quite low perceptions of occupational safety among citizens (only some 41.1 percent of employed respondents rated the level of occupational safety in 2021 as very (rather) high). Business surveys reveal negative trends in evaluating the impact of state regulatory enforcement and inspection activities in occupational safety on reducing health risks. While in 2017 some 50.5 percent of respondents noted that such activities have a positive impact on reducing occupational health risks, in 2021 only some 28.6 percent shared this opinion. The article concludes that there is a need to revisit the current approaches to collecting and analyzing the data on occupational safety risk cases and professional diseases and broaden application of sociological methods for identifying and preventing occupational health risks.

Keywords: regulatory enforcement and inspection activities, occupational safety, industrial injuries, risk assessment, sociological survey

Введение

С начала XXI в. органы государственного контроля как развитых [1, 2], так и развивающихся стран [3] все чаще переходят от тотального контроля к риск- ориентированным моделям в самых различных сферах: от безопасности продуктов питания [4] и других потребительских товаров [5] до коммунального хозяйства [6]. В 2014 г. риск-ориентированный подход был включен в состав передовых практик в сфере контрольно-надзорной деятельности ОЭСР [7], что стало дополнительным импульсом его дальнейшего внедрения, в том числе в сферу надзора за обеспечением безопасности труда на рабочем месте [8]. Немаловажную роль в продвижении данного подхода сыграла и Международная организация труда [9]. В российской практике внедрение риск-ориентированного подхода в сферу обеспечения безопасности на рабочем месте началось с 2016 г. [10] в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации»1.

С реализацией реформы контрольно-надзорной деятельности в сфере труда связывались значительные надежды по снижению административных издержек государства и бизнеса на контрольные мероприятия [11. C. 127]. Однако помимо улучшения предпринимательского климата важной целью реформы было и снижение рисков причинения вреда - производственного травматизма, смертности, а также распространения профессиональных заболеваний. Достижение этой цели в российском контексте особенно важно, поскольку, по оценкам на начало реформы, показатели смертности на производстве в России существенно превышали аналогичные показатели в странах ОЭСР [12].

Традиционно оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда проводится на основе статистических показателей. И такие данные по России демонстрируют положительную тенденцию: по данным Росстата, уровень производственного травматизма (в расчете на 1 000 работающих) сократился с 1,3 в 2015 г. до 1,2 в 2019 г. и 1,0 в 2020 г. Количество случаев производственного травматизма со смертельным исходом в расчете на 1 000 работающих снизилось с 0,067 в 2015 г. до 0,053 в 2019 г. и 0,045 в 2020 г.

Однако, как отмечают и зарубежные, и российские исследователи, в силу различных факторов и работники предприятий, и сами хозяйствующие субъекты могут быть заинтересованы в сокрытии случаев производственного травматизма [13. P. 580; 14. С. 44], что приводит к занижению данных в рамках официальной статистики. На число выявленных случаев причинения вреда может влиять и масштаб контрольно-надзорной деятельности, который в 2020 г. был существенно ограничен в силу реализации противоэпидемических мер.

Так, по данным ГАС «Управление»2, в ходе 137 353 проверок Роструда, проведенных в 2018 г., было выявлено 8 937 случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан. В 2019 г. была проведена 131 141 проверка и выявлено 8 407 таких случаев, в 2020 г. - 70 153 проверки и 8 201 случай. Эти данные показывают, что со снижением числа проведенных проверок сокращается и количество выявленных случаев причинения вреда.

Поэтому для оценки результативности государственного надзора в сфере охраны труда представляется важным активно использовать и социологические данные, позволяющие выявить восприятие гражданами и бизнесом результативности государственного надзора в сфере охраны труда и его влияния на реальный уровень рисков в рассматриваемой сфере. В настоящей статье предпринята попытка проведения такой оценки.

Методический подход, исследовательские гипотезы и информационная база исследования

охрана труд социологический

В зарубежной - а в последние годы и в отечественной - практике для оценки результативности государственного регулирования и надзора в сфере охраны труда все чаще используются социологические методы. Можно выделить следующие группы таких исследований:

- социологические исследования работников предприятий (прежде всего, занятых на опасных производствах) по оценке восприятия рисков жизни и здоровью, а также по выявлению факторов, влияющих на соблюдение требований техники безопасности [15-18];

- социологические опросы хозяйствующих субъектов, направленные на оценку уровня соблюдения законодательства, результативности проверок [19], практик по обеспечению безопасности на рабочем месте [20] и влияющих на них факторов [21, 22];

- опросы инспекторов контрольно-надзорных органов с целью оценки результативности и иных параметров их деятельности [23];

- комплексные исследования, направленные на оценку ситуации в сфере безопасности на рабочем месте с разных позиций, например, с точки зрения инспекторов государственных органов и работников предприятий [24], с позиции государства и подконтрольных хозяйствующих субъектов [25], работников предприятий и ответственных за охрану труда [26]. К данному типу исследований можно отнести и опросы референтных групп (представителей работодателей и работников), проводимые Рострудом для оценки качества своей деятельности3, а также опросы ин-спекторов органов государственного контроля и представителей хозяйствующих субъектов для оценки первой практики применения чек-листов при проведении проверок4.

Поскольку в настоящем исследовании мы рассматриваем результативность государственного надзора в сфере охраны труда с позиций конечных бенефициаров - граждан и бизнеса, для достижения цели исследования целесообразно использовать комплексный подход, предусматривающий сбор и анализ оценок как представителей предпринимательского сообщества, так и занятых граждан. При этом на основе оценки гражданами уровня своей защищенности от рисков, связанных с условиями труда и безопасностью на рабочем месте, и частотой столкновения с такими рисками можно оценить достижение конечных результатов государственного надзора в сфере охраны труда по защите охраняемых законом ценностей. Для оценки промежуточных результатов (вклада деятельности органов государственного контроля в снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости) используются как оценки граждан (частота обращений в контрольнонадзорные органы при столкновении с рисками), так и оценки бизнеса, характеризующие влияние рассматриваемого вида государственного надзора в целом и конкретной проверки в частности на уровень рисков, а также уровень соблюдения законодательства в сфере охраны труда (рис. 1).

Рис. 1. Параметры оценки результативности государственного надзора в сфере охраны труда с позиции внешних бенефициаров

С учетом общих целей реформирования контрольно-надзорной деятельности, а также данных о динамике статистических показателей по производственному травматизму можно сформулировать две гипотезы, которые могут быть проверены в ходе исследования:

1. Оценка гражданами уровня защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с неблагоприятными условиями труда, повысилась, а частота столкновения с данными рисками снизилась.

2. Внедрение риск-ориентированного подхода к государственному надзору в сфере охраны труда привело к росту влияния контрольно-надзорных мероприятий на снижение рисков причинения вреда.

Источниками эмпирических данных для проведения исследования послужили результаты репрезентативных социологических опросов граждан и частных хозяйствующих субъектов, проведенных РАНХиГС в 2017-2021 гг. Методика и результаты опросов 20172020 гг. по всем видам государственного контроля и всем видам рисков5 приведены в [27]. Общая характеристика этих опросов и выборки, использованной для настоящего исследования, представлена в табл. 1.

Таблица 1 Общая характеристика информационной базы исследования

Все рассматриваемые социологические опросы проводились методом формализованного интервью «лицом к лицу» с обязательным сохранением анонимности ответов респондентов.

Оценка результативности государственного
надзора в сфере охраны труда с позиции граждан

Результаты социологических исследований граждан показывают, что за последние годы они стали несколько реже сталкиваться с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте. Если в 2018 г. о том, что с такими рисками в течение последних двух лет, предшествовавших опросу (т.е. 20162017 гг.), сталкивались сами граждане или члены их семей, сообщали 11,6% респондентов, то по итогам последнего исследования доля таких респондентов составила 8,1% (табл. 2). Мужчины сталкивались с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте чаще, чем женщины (10,1 и 6,5% соответственно).

Таблица 2 Результативность государственного надзора в сфере охраны труда с позиции граждан

* Рассчитано в процентах от занятых респондентов.

В большинстве случаев (по итогам опроса 2021 г. - 64,8% опрошенных от числа сталкивавшихся с рисками) респонденты сталкивались не с угрозами, а с фактами причинения вреда жизни и здоровью в связи с небезопасными условиями труда. По итогам опросов прошлых лет доля таких респондентов варьируется от 62,9 до 70,9% от общего числа опрошенных, сталкивавшихся с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте.