При этом в подавляющем большинстве случаев граждане не обращались в контрольно-надзорные органы (Роструд и другие) при столкновении с такими рисками. Более того, частота обращений за защитой в государственные органы за последние несколько лет снизилась с 21,4% по итогам опроса 2018 г. до 16% по итогам опроса 2021 г. Таким образом, выявлена тенденция снижения востребованности органов государственного контроля среди граждан для защиты от рисков, связанных с угрозами и фактами причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте.
Низкая частота обращений за защитой в органы государственного контроля приводит к тому, что значительная часть случаев причинения вреда остается неучтенной, а влияние органов государственного контроля (прежде всего, Роструда) на минимизацию рисков снижается. Об этом свидетельствует и значительный разрыв между частотой столкновения с рисками, полученный в ходе опросов, и данными статистики.
Так, по итогам опроса 2021 г. 8,1% респондентов сталкивались с рисками, а 64,8% таких случаев связаны с фактом причинения вреда, что при численности занятых в 72,3 млн человек дает примерно 3,8 млн случаев причинения вреда за 2 года. При этом, по данным ГАС «Управление» за 2019-2020 гг., Роструд зафиксировал лишь 16,6 тыс. случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан поднадзорными объектами6, а по данным Росстата, численность пострадавших от случаев травматизма на производстве за тот же период составила 43,8 тыс. человек, численность лиц, у которых были впервые установлены профессиональные заболевания, - 11,1 тыс. человек. Таким образом, социологические данные подтверждают наличие проблемы значительного недоучета рисков в сфере безопасности на рабочем месте в официальной статистике, отмечаемой и в других исследованиях [13, 14].
На этом фоне неудивительно, что общая оценка гражданами уровня защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с небезопасными условиями труда, не претерпела за последние годы существенных изменений: если в 2018 г. 42,7% занятых граждан оценивали уровень своей защищенности на рабочем месте как высокий или скорее высокий, то в 2021 г. с такой оценкой согласились 41,1% опрошенных. Таким образом, первую гипотезу исследования можно подтвердить лишь частично: несмотря на снижение частоты столкновений с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте, большинство занятых граждан считает уровень своей защищенности от таких рисков недостаточным, и положительных тенденций роста этих оценок не наблюдается.
Оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда с позиции бизнеса
Результаты опросов частных хозяйствующих субъектов показывают, что государственный надзор в сфере охраны труда и трудовых отношений является одним из наиболее массовых: с проверками в рамках этого вида надзора сталкивались более трети респондентов (42,5% по итогам опроса 2017 г., 37,9% - 2020 г., 36,4% - 2021 г.). Чаще предприниматели сталкиваются только с налоговыми проверками, а также проверками, проводимыми в рамках противопожарного и санитарно-эпидемиологического надзора.
Интенсивность контрольно-надзорных мероприятий предопределяет и восприятие бизнесом данного вида государственного надзора как создающего административные барьеры (к числу наиболее проблемных надзор в сфере охраны труда стабильно относит около 11% опрошенных, данный вид находится на 4-м месте по уровню проблемности). При этом предприниматели все реже отмечают трудовые проверки среди видов государственного контроля, оказывающих наибольшее влияние на повышение безопасности качества продукции, производственных процессов: если в 2017 г. такой позиции придерживались 11,3% опрошенных предпринимателей, то в 2021 г. - лишь 5,9% респондентов.
Сопоставление результатов опросов показывает, что если в 2017 г. более половины представителей предприятий, в отношении которых за предшествующие опросу два года проводились проверки в сфере охраны труда и трудовых отношений, отмечали положительное влияние государственного надзора в сфере охраны труда на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан (средняя оценка по всем видам контрольно-надзорной деятельности составляла 47,6%), то по итогам опроса 2021 г. такой позиции придерживалось уже менее трети (28,6%) респондентов (рис. 2).
Рис. 2. Доля респондентов, отметивших влияние государственного надзора на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан, % от числа респондентов, в отношении которых проводились проверки в рамках соответствующих видов государственного надзора
Снижается и доля респондентов, отметивших, что последняя проверка в сфере охраны труда и трудовых отношений привела к повышению безопасности производственных процессов. Если по итогам опроса 2017 г. о таком влиянии заявляли 37,3% респондентов, в отношении деятельности которых проводились проверки в сфере охраны труда и трудовых отношений, то в 2021 г. - 27,9% респондентов.
По результатам социологического опроса 2021 г., 43,5% проверок в сфере трудового надзора, проведенных в отношении их предприятий, выявили нарушения. В 7,8% случаев как минимум часть нарушений носила серьезный характер и представляла угрозу причинения вреда. По сравнению с опросом 2017 г. частота выявления нарушений снизилась (в 2017 г. нарушения выявлялись по итогам 55,4% проверок, однако грубые нарушения встречались реже - в 4,4% случаев).
Улучшение уровня соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере коррелирует с ростом ин-формированности бизнес-сообщества об обязательных требованиях: если по итогам опроса 2017 г. 57,9% представителей бизнеса оценивали уровень своей информированности о содержании обязательных требований в сфере охраны труда и трудовых отношений как высокий или скорее высокий, то в 2021 г. такую оценку дали уже 70,8% опрошенных.
Официальная статистика также свидетельствует о постепенном сокращении числа проверенных лиц, в деятельности которых по результатам проверок были выявлены нарушения (с 81,8% в 2015 г. до 69,6% в 2020 г.7), однако существенных колебаний в частоте выявления грубых нарушений не отмечается. Более низкая частота выявления нарушений по итогам социологического опроса может быть связана как со спецификой социологических методов исследования (нежеланием респондентов делиться информацией о выявленных нарушениях и, соответственно, завышением оценки уровня соблюдения законодательства по сравнению с реальной ситуацией), так и с восприятием представителями бизнес-сообщества некоторых иных видов контрольных мероприятий, не относимых к проверкам и не учитываемых в официальной статистике (например, административных расследований, рейдов, контрольных закупок) как проверки.
Приведенные данные показывают, что вторая гипотеза о росте вклада государственного надзора в сфере охраны труда в минимизацию рисков жизни и здоровью на рабочем месте пока должна быть отвергнута. По оценкам бизнеса, как общее влияние данного вида контрольно-надзорной деятельности, так и влияние конкретных проверок на уровень безопасности производственных процессов снижается. Большинство выявляемых в ходе проверок нарушений по-прежнему не связано с угрозами жизни и здоровью граждан.
Заключение
Представленный в статье анализ результатов социологических исследований показывает, что хотя граждане стали реже сталкиваться с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте, реальные масштабы рисков в сфере безопасности на производстве значительно недооценены в официальной статистике и административных данных Ростру- да. Это существенно ограничивает возможности внедряемого риск-ориентированного подхода: система управления рисками оперирует лишь теми случаями причинения вреда, которые зафиксированы официально, тогда как большинство таких случаев не учитывается в статистике. В этих условиях неудивительно, что большинство занятых граждан оценивают уровень своей защищенности от рисков, связанных с небезопасными условиями труда, как недостаточный, а бизнес все реже отмечает влияние проверок и иных контрольно-надзорных мероприятий Роструда на реальное снижение рисков и повышение безопасности производственных процессов.
Представляется, что решение этой проблемы связано, прежде всего, с существенным пересмотром подходов к сбору и учету данных о фактах причинения вреда на производстве и производственных заболеваниях для своевременного выявления и предотвращения угроз причинения вреда жизни и здоровью граждан на рабочем месте. Очевидно, что ни хозяйствующие субъекты, ни учреждения здравоохранения не заинтересованы в фиксации случаев производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Бизнес обоснованно опасается штрафов, а на медицинские учреждении при постановке соответствующих диагнозов накладываются дополнительные требования по отчетности. Поэтому важно существенно упростить порядок обращения граждан в органы государственного контроля при столкновении с рисками причинения вреда жизни и здоровью и использовать такую «обратную связь» для совершенствования системы управления рисками в рамках государственного контроля.
Важно отметить, что реализация такого подхода неминуемо приведет к существенному ухудшению статистики производственного травматизма и заболеваемости и, как следствие, снижению оценки результативности деятельности Роструда и реализуемых им программ и проектов. Для преодоления возможных рисков противодействия важно, с одной стороны, расширять состав показателей, учитываемых при оценке результативности государственного надзора в сфере охраны труда (в том числе, на основе использования социологических методов), а с другой - расширять возможные источники данных для проведения такого мониторинга и оценки.
Примечания
1 URL: http://govemment.ru/projects/selection/655/ (дата обращения: 11.01.2022).
2 URL: https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824 (дата обращения: 12.01.2022).
3 Информация об оценке представителями референтных групп качества и эффективности осуществления Рострудом своей деятельности, 2019 год. URL: https://rostrud.gov.ru/openrostrud/884551.shtml (дата обращения: 12.01.2022).
4 Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Отчет по результатам анализа практики применения проверочных ли-стов (списков контрольных вопросов), используемых при проведении плановых проверок. URL: https://ac.gov.ru/archive/ ffles/content/18359/doklad-chek-Hsty-28final-29-1-pdf.pdf (дата обращения: 12.01.2022).
5 В рамках социологических опросов граждан, наряду с рисками безопасности на производстве, рассматривались риски общественной безопасности, безопасности продовольственных и непродовольственных товаров, работ и услуг, риски безопасности зданий и сооружений, © Добролюбова Е.И., Масленникова Е.В., 2022
6 экологические риски, безопасности в сфере медицинских и финансовых услуг, транспортной безопасности, а также безопасности персо-нальных данных.
7 URL: https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824 (дата обращения: 12.01.2022).
8 URL: https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824 (дата обращения: 12.01.2022).
Список источников
1. Cordova-Novion С., Sahovic T. Inspection Reforms: Do Models Exist? Washington DC : World Bank, 2011.
2. Monk J. Reform of Regulatory Enforcement and Inspections in OECD Countries. Paris : OECD Publishing, 2012.
3. Blanc F. Moving away from total control in former communist countries - the RRR in inspections, and lessons learned from reforming them //
European Journal of Risk Regulation. 2012. Vol. 3, № 3. P. 327-342.
4. Mьller B., Verhaelen K., Eberlein V., Ьlker Celik B., Butzenlechner M., Busch U., Weidner C., Holtmannspцtter H., Gilsbach W., Wallner P.
Establishment of an early warning system for the detection of food-borne risks in Bavaria - Risk-oriented food monitoring stretched further [Etablierung eines Frьhwarnsystems zur Erkennung lebensmittelbedingter Risiken in Bayern - risikoorientierte Lebensmittelьberwachung weiter gefasst] // Journal fur Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit. 2016. Vol. 1, № 11. P. 9-18.
5. Gaevskiy I.V., Zaitseva N.V., May I.V., Karymbaeva S.T., Sychik S.I., Fedorenko E.V. On methodical support for risk-oriented surveillance over
consumer products safety on the unified economic territory of the Eurasian Economic Union // Health Risk Analysis. 2019. № 1. P. 4-16.
6. Fuchs-Hanusch D., Friedl F., Mцderl M., Sprung W., Plihal H., Kretschmer F., Ertl T. Risk and performance oriented sewer inspection prioritiza
tion // World Environmental and Water Resources Congress 2012: Crossing Boundaries. Proceedings of the 2012 Congress. 2012. P. 3711-3723.
7. OECD Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy. Paris : OECD Publishing, 2014.
8. Blanc F., Escobar Pereira M. Risks, Circumstances and Regulation - Historical development, diversity of structures and practices in Occupational
Safety and Health inspections // Safety Science. 2020. Vol. 130. Article № 104850. doi: 10.1016/j.ssci.2020.104850
9. Истомина Е.А., Федорова М.Ю. Роль МОТ в развитии риск-ориентированного подхода к правовому регулированию в сфере труда и со
циального обеспечения // Российский юридический журнал. 2020. № 5 (134). С. 185-201.
10. Кузнецова Е.А. Сравнительный анализ моделей государственного управления охраной труда // Вопросы государственного и муници-пального управления. 2020. № 4. С. 214-242
11. Поздняков А.Н. Анализ эффективности надзорной деятельности в сфере охраны труда в Российской Федерации // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2018. № 41. С. 127-144. doi: 10.17223/19988648/41/9
12. Добролюбова Е.И. Международный опыт оценки результативности и эффективности государственного контроля в сфере охраны труда и обеспечения безопасности на рабочем месте // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 2. C. 96-110.
13. Probst T.M., Graso M. Pressure to produce = pressure to reduce accident reporting? // Accident Analysis and Prevention. 2013. Vol. 59. P. 580-587.
14. Карауш С.А., Сенченко В.А., Герасимова О.О. Эффективность государственного надзора за охраной труда в России // Охрана труда и техника безопасности на промышленных предприятиях. 2019. № 6. С. 44-49.