Магистерская работа: Определение факторов, влияющих на процесс демократической консолидации в условиях политических трансформаций

Контекстуальные проблемы связаны с природой общества, его экономикой, культурой и историей. Эти проблемы в некоторой степени безразличны к форме правления и возникают при любом режиме. Авторитарные режимы не разрешили этих проблем, и вероятно, они не будут разрешены полностью демократическими режимами. Контекстуальные проблемы имеют страновую специфику, их решение отличается от страны к стране. Между тем, можно выделить ряд таких проблем, которые присущи странам третьей волны демократизации: бунты, местные коммунальные конфликты; региональные антагонизмы, бедность, социально-экономическое неравенство, инфляция, низкие показатели экономического роста, внешний долг (См. таблицу 1). Исследователи, говорит Хантингтон, часто пишут об угрозе, которую эти проблемы создают консолидации демократии.1 За исключением низких показателей экономического развития, число и разнообразие контекстуальных проблем, кажется, имеет умеренное отношение к вопросу об удаче или неудаче консолидации демократии.

Как только новые демократии становятся консолидированными и достигают определенной степени устойчивости, они сталкиваются с системными проблемами. Авторитарные политические системы страдают от проблем, которые связаны с их природой (сверхконцентрация принятия решений, дефицит обратной связи, зависимость от перформативной легитимности). Демократические системы имеют свои собственные проблемы, которые возникают при долговременном существовании демократии. Новые демократии не имеют иммунитета против них. К таким проблемам Хантингтон относит: демократический пакт, неспособность достигнуть решения, чувствительность к демагогии, доминирование крупных экономических интересов.

Среди условий, которые благоприятствуют консолидации демократии, Хантингтон отмечает наличие в истории страны опыта демократического развития, особенно длительного; относительно высокие показатели экономического развития, индустриализации и образования; международные связи и зарубежная помощь; длительность осуществления перехода к демократии, нахождения страны в третьей волне демократизации; мирный, консенсуальный переход от авторитарного режима к демократическому; нормальное отношение политических элит и населения к возникающей у демократического правительства невозможности разрешить контекстуальные проблемы. Он считает, что имеется еще ряд условий, но эти шесть относятся к первостепенным1.

Артуро Валенцуэла связывает демократическую консолидацию с двумя процессами: упразднением остатков старой системы, которые несовместимы с действием демократического режима, и с построением новых институтов, которые укрепляют демократические правила игры. Определение демократической консолидации проистекает из минимального определения демократии, включающего тайное голосование, всеобщее избирательное право и ответственность правительства. Таким образом, можно сказать, что страна имеет консолидированную демократию, если все основные политические силы и деятели принимают правила демократической игры, соответствующие минимальному определению демократии, и если никто из них не использует какие-либо средства, находящиеся вне этих санкционированных демократических игр2. Здесь, как видно, акцент ставится на институционализации демократических правил взаимоотношений борющихся политических сил, принятых ими в качестве императивов своей деятельности. Фактически речь идет о некотором закреплении границ политической борьбы, выход за которые ставит всю демократическую политическую систему под угрозу.

На внутренние условия закрепления правил игры обращает внимание и Ларри Дайамонд. Он проводит различие между электоральной демократией, имеющей формальный характер (или «псевдодемократией»), и настоящей либеральной демократией, обеспечивающей не только формальную процедуру выборов, но и эффективную защиту гражданских прав и политических свобод. Именно последние демократии, т.е. либеральные демократии, обладают качеством консолидированности. Анализ состояния дел в области свободы и демократии в 90-е годы показывает, что доля свободных государств среди формальных демократий имеет тенденцию к снижению. «В сущности, - пишет Дайамонд, - консолидация есть процесс достижения такой широкой и глубокой легитимации, при которой все политические акторы - как на уровне элит, так и масс - верят, что демократический режим является лучшим для их общества, чем любая иная реалистическая альтернатива, которую они могут себе вообразить»1. При этом, подобная легитимность должна не только быть неким абстрактным доверием к системе, но и включать определенные нормативные обязательства и бихевиоральные структуры.

Существенными в этом процессе являются перемены в политической культуре, которые выражаются в поведенческих структурах и предполагают переход от «инструментальных» установок демократии к «принципиальным», т.е. демократия в этом случае становится ценностью, которая передается в процессе политической социализации и укореняется в ценностной структуре личности на правах одной из ведущих. Сравнительный анализ процессов возникновения и консолидации демократии показал, что политическая культура оказывает на них влияние тремя путями: переменой в сознании и ощущении властвующих элитных групп; изменением массовой политической культуры; оживлением демократических норм и предпочтений. Ларри Дайамонд ставит акцент на ответственности элит за укрепление или разрушение демократии со временем, хотя и не отрицает значения массовой культуры. Он убежден, что политическая культура может как расширить, так и ограничить возможности для демократии: «В действительности можно утверждать, что перемены в роли, силе или стабильности демократии редко случаются без некоторых заметных подвижек - или отсутствия перемен - в политической культуре»2.

Различие между процессом перехода к демократии и ее консолидацией приводит к необходимости определять некоторый набор необходимых и достаточных условий, при которых последний процесс может начаться.

Хуан Линц и Альфред Степан выделяют три таких условия. Во-первых,

Таблица 2

Формальные и либеральные демократии, 1990-2000 гг.

при современной политической организации общества свободные и признанные выборы не могут осуществляться, победители не могут осуществлять монополию легитимной власти и граждане не могут эффективно осуществлять свои права, защищенные господством закона, если не существует государства. Во-вторых, демократия не может стать консолидированной, если демократический переход не завершен. Демократический переход считается завершенным, когда деятельность всех ветвей власти (исполнительной, законодательной и судебной) имеет высокий уровень свободы от влияния со стороны военных, религиозных структур и других авторитарных сил. В-третьих, ни один режим не может быть назван демократическим до тех пор, пока его правители не правят демократично, т. е. исполнительная власть не покушается на конституцию, не подавляет права личности и меньшинств, не вмешивается в дела законодательной власти2.

Все три условия говорят о том, что консолидированной демократией может стать только демократия, а не либерализированный недемократический режим, псевдодемократии или гибридные демократии, где некоторые демократические институты сосуществуют с недемократическими институтами вне контроля демократического государства. Под консолидированной демократией они, таким образом понимают «политический режим, при котором демократия как сложная система институтов, правил и структурных побуждений и препятствий стала буквально «единственной игрой в городе»1. В поведенческом смысле демократический режим тогда можно считать консолидированным, когда никакие значительные национальные, социальные, экономические, политические или институциональные акторы не имеют возможности достигнуть своих целей созданием недемократического режима или отделением от государства. В смысле установок демократический режим является консолидированным, когда подавляющая часть населения, даже при наличии экономических проблем и разочарований, имеет мнение, что демократические процедуры и институты являются наиболее подходящими для управления общественной жизнью, и когда поддержка антисистемных альтернатив является небольшой и более или менее изолирована от продемократических сил. В конституционном смысле демократический режим является консолидированным, когда правящие и управляемые одинаково подчиняются механизму разрешения конфликтов внутри границ особых законов, процедур и институтов, санкционированных новой демократической конституцией. Условиями консолидированной демократии могут стать лишь гражданское общество, относительно автономное политическое общество, подчинение государства и основных политических акторов господству права, защита индивидуальных свобод и социальной жизни, институционализированное экономическое общество и эффективное государственное управление2.

Значительное внимание в исследованиях процессов консолидации демократии уделяется элитам. Консолидация демократии при использовании концепции элит предстает как процесс перемен, осуществляемых по выбору различными группами элит, отношения между которыми и отношения которых к демократии составляет центр проблемы. Борьба за власть между личными элитарными группами часто переворачивает однозначную зависимость между демократией и недемократической элитой. В этом случае консолидация демократии определяется уровнем прагматизации политического сознания старой и новой элиты. Существует довольно подвижная и тонкая граница между стремлением не допустить реставрации политического режима и установкой на демократию. Как пишут некоторые исследователи, «немногие политические акторы готовы поставить свое будущее в зависимость от демократических институтов; они ищут другие, часто неправовые и антидемократические пути для укрепления своих позиций, поддерживая демократический процесс до тех пор, пока он не угрожает их интересам1. В этом смысле центральной проблемой консолидации демократии выступает формирование действительно демократической элиты, которая может подчинять свои интересы демократической процедуре и ищет их удовлетворения в рамках демократических правил игры.

Институционализация демократии является важным условием ее консолидации. Вопросы, с этим связанные, касаются, например, выбора форм государственного правления. Хуан Линц считает, что наиболее подходящими для стабилизации демократии являются не президентские, а парламентские режимы. Его аргументы сводятся к следующему. Во-первых, в президентских системах всегда существуют противоречивые претензии президента и парламента на большую легитимность. Эти институты власти избираются населением, так что по источникам своей власти они не зависят друг от друга. Линц пишет: «Конфликт [между парламентом и президентом] является всегда латентным и временами, вероятно, должен прорываться весьма драматично; здесь нет демократического принципа для его разрешения»1. Во-вторых, фиксированный срок пребывания в должности президента и его кабинета создает жесткость в системе, которая менее благоприятна для демократии, чем механизм возможной смены правительства в результате недоверия к нему парламента, свойственный парламентским системам. В-третьих, президентские системы вводят в политический процесс нежелательный элемент «всеобщего победителя», тогда как для консолидации демократии важным является не доминирование какой-либо государственной структуры, а механизм согласия, на которые рассчитана как раз парламентская система. В-четвертых, стиль президентской политики менее свойственен демократии, чем стиль парламентской политики. Ощущение себя представителем всей нации способствует тому, что президент может вести себя нетолерантно по отношению к оппозиции. «Чувство обладания независимой властью, мандатом от народа, - пишет Линц, - должно, вероятно, дать президенту понимание власти и его миссии, несопоставимой с той пропорцией голосов, которая позволила ему победить. Это в свою очередь может сделать противодействие, с которым он сталкивается, источником большей фрустрации, деморализации и раздражения, чем сопротивление, обычно испытываемое премьер-министром» . В-пятых, политические аутсайдеры более вероятно могут одержать победу на президентских выборах, соответственно занять пост главы исполнительной власти, что имеет значительный дестабилизирующий эффект. Индивиды, избранные прямым голосованием населения менее зависят от политических партий и более вероятно будут руководить в популистской, антиинституционалистской манере.

Доводы Линца находят косвенное подтверждение в исследовании Фреда Риггса, который указывает на слабость президентских режимов вообще по сравнению с парламентскими1. Арендт Лейпхарт также поддерживает парламентскую форму демократии, делая акцент на пропорциональной системе выборов, которая обеспечивает консенсуальный демократический режим. Есть, однако, исследования, в которых довод Линца оспариваются.

Среди индикаторов, на основании которых можно судить о консолидации режима демократии, другие исследователи выдвигают: (1) чередование во власти конкурентов; (2) продолжительность и широта поддержки и стабильность режима во время крайних экономических трудностей; (3) успешная победа над небольшой, но стратегически значимой группой бунтовщиков и их наказание; (4) стабильность pежима перед лицом радикальной перестройки партийной системы; (5) отсутствие политически значимой антисистемной партии или социального движения2.

В общем, тем не менее, консолидация демократии осуществляется не на основе выбора какого-либо одного режима, а через поиск положительных элементов многих режимов, включая и использование некоторых традиционных институтов и норм. Более того, значительную роль в консолидации демократии играют неформализованные политические процессы и факторы. Одним из тех, кто обратил внимание на плюралистическую природу режима консолидирующейся демократии, был Филипп Шмиттер. Для него «консолидация могла бы быть определена как процесс трансформации случайных договоренностей, благоразумных норм и зависящих от обстоятельств решений, которые появились во время перехода, отношения сотрудничества и конкуренции, которые известны как надежные, регулярно практикуются и добровольно принимаются личностями и коллективами (т.е. партиями и гражданами), участвующими в демократическом управлении»4.

Ключевой дилеммой консолидации он считает вопрос о том наборе институтов, с которыми политики могут согласиться, а граждане пожелают поддержать. Необходимо согласие относительно некоторого набора правил с использованием которых разрешались бы возникающие конфликты. В этом отношении в основе консолидированной демократии лежит понятый в широком смысле компромисс. Во-первых, современная демократия концептуализируется не как «режим», а как компромисс «частных режимов», каждый из которых институционализируется вокруг некоторых пространств репрезентации социальны групп и разрешения их насущных конфликтов.

Принятие конституции является важным моментом консолидации, но многие политические режимы все-таки останутся не определенными ею. В этой связи заслуживает внимания так же позиция О'Доннелла, который считает, что партикуляризм (или клиентелизм) играет существенную роль в становлении и консолидации демократии третьей волны1. Во-вторых, можно говорить не о консолидации демократии, а о консолидации многих демократий, т.е. ни один набор современных институтов демократии не является в этом отношении исчерпывающим, наилучшим для современной практики. В-третьих, результат процесса демократизации в третьей волне не слишком зависел от определенных предварительных условий, но скорее от обстоятельств конкретного переходного процесса, когда решались вполне определенные задачи. В-четвертых, как указывает Шмиттер, современная демократизация свидетельствует, что новые социальные движения и ассоциации, составляющие формирующееся гражданское общество, будут находиться в более выгодной позиции, чем политические партии, так как старые власти будут более терпимы к ним. Этот парадокс так же проистекает из плюральности возможных форм и процессов становления и консолидации новых демократий1.

Консолидация демократии это так же перемены в системе административно-государственного управления. Движение к усилению демократического контроля над государственной администрацией и повышение ее ответственности перед демократически избранными органами власти, децентрализация и деконцентрация бюрократического аппарата, ограничение деятельности государственного аппарата законом, гарантия легальности актов управления все это составляет необходимое условие для укрепления демократии. Многое в этом процессе будет зависеть от того, как будет сформирована новая управленческая структура и каким целям она будет служить. Если при переходе к демократии возможно говорить о двух основных стратегиях в отношении чиновничества, то при консолидации демократии речь уже должна идти, во-первых, не просто о лояльности административного аппарата к демократическому режиму, а о приверженности его правилам и нормам; во-вторых, о новом механизме и принципах их профессионализации; в-третьих, о способе влияния основных политических структур на формирование аппарата; в-четвертых, об отношениях, на которых строится государственная служба.2 (См. схему 4)