Первым государственным образованием, органы которого претендовали на статус всероссийских, стал Комитет членов Всероссийского Учредительного собрания, возникший в начале июня 1918 г. на территориях, захваченных белочехами. В принятом 8 июня 1918 г. Воззвании КОМУЧа о переходе к нему власти указывалось, что осуществленный им переворот был «совершен во имя великого принципа народовластия» [1, с. 385-386]. Власть КОМУЧа строилась на принципах «народного суверенитета, разделения властей, ответственности исполнительной власти, верховенства закона» [21, с. 25]. В своей деятельности он руководствовался политико-правовой идеей «непредрешенчества» [19]. В связи с этим он не принимал никаких принципиальных решений, ожидая поражения советской власти и созыва Всероссийского Учредительного собрания либо собрания на территории КОМУЧа достаточного для кворума количества его членов. Милицию КОМУЧ попытался восстановить на организационных основах, заложенных Временным правительством весной 1917 года. Она изначально находилась в ведении уездных уполномоченных [30, л. 30], а после создания органов местного самоуправления была передана в их ведение.
В конце января 1918 г. было сформировано Временное правительство автономной Сибири, а 13 февраля 1918 г. был создан его рабочий орган - Западно-Сибирский комиссариат. В конце июня 1918 г. после восстания Чехословацкого корпуса было образовано Временное Сибирское правительство под председательством П.В. Вологодского [7], распространившее свою власть на регионы Сибири и Дальнего Востока и ставшее наиболее крупным антибольшевистским государственным образованием. Главным отличием Временного Сибирского правительства от Западно-Сибирского комиссариата стал его внепартийный характер и направленность деятельности на усиление государственности, а не на восстановление достижений Февральской революции на основе демократии и парламентаризма. Изменение идеологии государственной власти привело к изменению подходов к строительству органов охраны правопорядка.
27 июня 1918 г. Западно-Сибирский комиссариат утвердил Временные правила о порядке охраны личной и имущественной безопасности граждан, проживающих в сельской местности [11, л. 13], где было восстановлено действие Временного положения о милиции от 17 апреля 1917 года. Сибирская милиция находилась в ведении местных органов самоуправления.
Временное Сибирское правительство существенно изменило подходы к организации правоохранительной деятельности. 15 июля 1918 г. оно приняло Временные правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия [26], которые существенно расширили права Министерства внутренних дел (МВД), в том числе и по руководству милицией. Например, в местности, объявленной министром на военном положении, милиция переходила в подчинение должностных лиц, исполняющих обязанности по охранению государственного порядка и общественного спокойствия.
Кроме того, стал активно обсуждаться вопрос о полной передаче милиции в ведение государства в связи с решением ею задач государственного порядка [22, с. 15]. 2 августа 1918 г. было принято решение о временной передаче милиции из ведения земств и городов в ведение МВД [21, с. 15], а 17 сентября 1918 г. милиция окончательно перешла под юрисдикцию МВД [33, л. 98 об.-101 об.].
В сентябре 1918 г. на проходившем в Уфе Государственном совещании было принято решение об объединении сил антибольшевистских государственных образований востока России. В результате вся полнота власти на подконтрольных им территориях была передана Временному Всероссийскому правительству (Уфимской директории). Главной целью нового государственного объединения стала борьба с большевизмом. В «Акте об образовании Всероссийской верховной власти» на Директорию была возложена обязанность по «принятию мер к действительной охране общественной безопасности и государственного порядка» [3, с. 493-497]. Однако Директория не обладала ни реальной властью, ни авторитетом, чтобы провести в жизнь запланированные преобразования созданной и реально действующей сибирской милиции на нормативной основе Временного правительства.
Возникла ситуация, когда формально верховная власть в стране принадлежала демократическому правительству, а фактически ею обладало правое по своим убеждениям Временное Сибирское правительство, которое реформировало милицию по образцу полиции царской России. Это противоречие было разрешено 18 ноября 1918 г., когда в ходе государственного переворота Временное Всероссийское правительство было низложено, и к власти пришел Верховный правитель России А.В. Колчак, установивший режим военной диктатуры.
Установление авторитарного политического режима привело к реформированию правоохранительных органов Белой Сибири. В декабре 1918 г. в составе МВД был образован Департамент милиции (по образцу аналогичного департамента МВД в царской России) [21, с. 19-20]. Было принято новое Положение «Об устройстве городской и уездной милиции» [18, л. 18-22], в соответствии с которым милиция на местах находилась в ведении государства, главным ее руководителем являлся министр внутренних дел.
Другим авторитарным антибольшевистским государственным образованием в годы Гражданской войны являлась Добровольческая армия, впоследствии ставшая основой Вооруженных сил Юга России (ВСЮР) под командованием А.И. Деникина. Идеологической основой добровольческого движения на первом этапе его строительства стала составленная в январе 1918 г. Политическая программа («Конституция») генерала Л.Г. Корнилова [25, с. 285-286], в целом имевшая демократическое содержание. Милиция в этом антибольшевистском государственном образовании получила наименование государственной стражи, осуществлявшей свои функции на основе Временного положения о Государственной страже, утвержденного Главнокомандующим ВСЮР А.И. Деникиным 25 марта 1919 г. [32, л. 65-76]. Государственная стража стала специальным централизованным штатным органом охраны правопорядка и вошла в структуру Управления внутренних дел. В основу ее организации были положены соответствующие начала полиции царской России. Учитывая крайнюю военизацию управления на территории ВСЮР и отсутствие полноценного местного самоуправления, на местах части стражи находились только в ведении государства - губернаторов и начальников уездов - должностных лиц, назначаемых соответственно Главнокомандующим ВСЮР и начальником Управления внутренних дел.
На юге России в годы Гражданской войны возникло и другое авторитарное государственное образование - Всевеликое Войско Донское (ВВД). Среди всех антибольшевистских государственных образований оно отличалось наиболее консервативными взглядами на строительство государственности. После свержения советской власти в ВВД было принято решение о восстановлении милиции [29, л. 22], что шло вразрез с представлениями казачьего населения ВВД, поскольку милиция являлась «плодом» Февральской революции. В Основных Законах ВВД было закреплено временное действие Свода законов Российской Империи - «впредь до издания и обнародования новых законов», а акты, «разновременно издававшиеся как Временным правительством, так и Советом Народных Комиссаров», были отменены [31, л. 28]. Возникшую коллизию руководство объяснило необходимостью обеспечения безопасности граждан, в связи с чем была «организована полиция, временно названная “милицией”, но с подчинением ее исключительно власти казачьего правительства» [24, л. 3]. Деятельность войсковой милиции регулировалась Положением, утвержденным Войсковым атаманом П.Н. Красновым 27 сентября 1918 г. [12, л. 94]. В соответствии с ним милиция была централизована и входила в структуру Отдела внутренних дел ВВД. После реформирования войсковой милиции она была переименована в войсковую стражу, что «вернее определяет сущность этого института» [24, л. 22]. Название реформированного органа охраны правопорядка не связывало его ни с милицией Временного и Советского правительств, ни с дискредитировавшей себя в глазах населения царской полицией. Правовой основой организации и деятельности войсковой стражи стало Положение, утвержденное 5 октября 1918 года.
Результаты
В годы Гражданской войны доктрина строительства органов охраны правопорядка пришла в противоречие с практикой этой деятельности. Руководство всех государственных образований на территории России исходило из идеологических взглядов, которые не всегда соответствовали суровым реалиям этого периода. Показательной в данном случае является динамика доктрины Советской России, которая за неполные три года прошла путь от идеи всеобщего вооружения народа (пролетариата) до понимания необходимости создания милиции как специального государственного централизованного штатного органа охраны правопорядка. Однако и в антибольшевистских государственных образованиях происходила смена теоретических подходов к строительству милиции, что вызывало ее постоянное реформирование в годы Гражданской войны.
Наибольшие изменения в организации милиции были осуществлены советской властью. В результате советская милиция как один из основных органов охраны правопорядка внесла существенный вклад в его обеспечение и противодействие росту преступности. Возможно, гибкость лидеров Советской Республики в вопросах идеологии (до определенного момента, не затрагивая основ марксистского учения и строительства социалистической государственности в стране) и стала причиной эффективности деятельности советских органов охраны правопорядка и определила победу Советской России в Гражданской войне.
Список литературы
1. Архив новейшей истории России. Серия «Публикации». Т. XI. Журналы заседаний, приказы и материалы Комитета членов Всероссийского Учредительного собрания, июнь - октябрь 1918 года / отв. ред. Б. Ф. Додонов. - М.: РОССПЭН, 2011. - 631 с.
2. Биленко, С. В. Советская милиция России: организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917-1920 гг.) / С. В. Биленко. - М.: Академия МВД СССР, 1976. - 96 с.
3. Болдырев, В. Г. Директория. Колчак. Интервенты: воспоминания (из цикла «Шесть лет» 1917-1922 гг.) / В. Г. Болдырев. - Новониколаевск: Сибкрайиздат, 1925. - 562 с.
4. Вестник Народного Комиссариата внутренних дел. - 1918. - N° 17. - С. 7.
5. Всероссийский съезд председателей губернских Советов рабочих и крестьянских депутатов и заведующих отделами управления губернских исполкомов (1; 1918; Екатеринослав). Протоколы 1-го Съезда председателей губернских советов и заведующих губернскими отделами управления. - Екатеринос- лав: Тип. губ. зем. управы, 1919. - 117 с.
6. Грациози, А. Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917-1933 / А. Грациози. - М.: РОССПЭН, 2001. - 95 с.
7. Декларация Временного Сибирского Правительства от 04.07.1918 «О государственной самостоятельности Сибири» // Собрание узаконений и распоряжений Временного Сибирского Правительства. - 1918. - № 2. - Ст. 9.
8. Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 10.06.1920 «О Рабоче-Крестьянской милиции (Положение)» // Собрание узаконений РСФСР (далее - СУ РСФСР). - 1920. - № 79. - Ст. 371.
9. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 03.04.1919 «О Советской Рабоче-Крестьянской милиции» // СУ РСФСР. - 1919. - № 13. - Ст. 133.
10. Декреты Советской власти. Т. III. 11 июля - 9 ноября 1918 г. - М.: Политиздат, 1964. - 676 с.
11. Дело - организационная переписка по Милиции // Государственный архив Российской Федерации (далее - ГА РФ). - Ф. Р147. - Оп. 1. - Д. 5. - 392 л.
12. Журналы заседания Совета управляющих отделами Всевеликого войска Донского от 2/VII-31/ VII № 37-56 // ГА РФ. - Ф. Р103. - Оп. 1. - Д. 2. - 79 л.
13. Законность: теория и практика: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Н. В. Субанова. - 3-е изд. - М.: ИЗиСП: ООО «Юридическая фирма “Контракт”», 2017. - 400 с.
14. Инструкция Народного Комиссариата внутренних дел и Народного Комиссариата юстиции РСФСР от 12.10.1918 «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции» // СУ РСФСР. - 1918 - № 75. - Ст. 813.
15. Ленин, В. И. Полное собрание сочинений / В. И. Ленин. - М.: Изд-во полит, лит., 1969. - Т. 31. - 672 с.
16. Ленин, В. И. Полное собрание сочинений / В. И. Ленин. - М.: Изд-во полит. лит., 1969. - Т. 34. - 585 с.
17. Маркс, К. Собрание сочинении / К. Маркс, Ф. Энгельс. - Изд. 2. - М.: Гос. изд-во полит. лит., 1956. - Т. 7. - 669 с.
18. Материалы (закон «Об учреждении в ведение Министерства внутренних дел кадров милиции для обслуживания специальных полицейских надобностей других ведомств» (копия), положения Министерства внутренних дел об устройстве городской и уездной милиции (копии), общие положения о милиции, переписка и др.) об организации милиции на местах) // ГА РФ. - Ф. Р147. - Оп. 14. - Д. 1. - 70 л.
19. Медведев, В. Г. Политико-правовая организация антисоветских государственных образований в Поволжье и Сибири в годы гражданской войны и иностранной интервенции: 1928-1920 гг.: дис. ... д-ра юрид. наук / Медведев Валентин Григорьевич. - Ульяновск, 2004. - 422 с.
20. Мулукаев, Р. С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (19171920 гг) / Р. С. Мулукаев. - М.: Академия МВД СССР, 1975. - 108 с.
21. Никитин, А. Н. Государственность «белой» России: становление, эволюция, крушение (19181920 гг.): дис. ... д-ра юрид. наук / Никитин Алексей Николаевич. - М., 2007. - 490 с.
22. Никитин, А. Н. Милиция Российского правительства Колчака и ее роль в борьбе с общеуголовной и организованной преступностью / А. Н. Никитин. - М.: НИиРИО Моск. ин-та МВД России, 1995. - 77 с.
23. Общее учение о правовом порядке: восхождение правопорядка: монография / отв. ред. Н. Н. Чер- ногор. - М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2019. - Т. 1. - 348 с.
24. Отчет Комиссии Большого войскового круга по Отделу внутренних дел и материалы к отчету // ГА РФ. - Ф. Р1258. - Оп. 1. - Д. 96. - 23 л.
25. Политическая программа генерала Корнилова // Архив русской революции, издаваемый Г. В. Гессеном. - Берлин: Слово, 1923. - Т. IX. - 308 с.
26. Постановление Временного Сибирского правительства «Временные правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» // Сибирский вестник (Омск). - 1918. - № 1.
27. Постановление Временного правительства России от 17.04.1917 «Об учреждении милиции» // Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). - Ф. Р-131. - Оп. 1. - Д. 1. - 41 л.