Принятие решения по законопроекту ЕС -- исключительная прерогатива законодателя ЕС, которую Лиссабонский договор ревностно бережет, равно как и право законодательной инициативы самой Комиссии ЕС. Субсидиарные возражения национальных парламентов не представляют «никакого риска для первоначального замысла [Комиссии ЕС]» [Jancic D., 2012: 81] по регулированию искомых отношений. Мотивированные заключения не обязательны для Комиссии ЕС. Комиссия обязана только отвечать в установленном порядке на выраженные в них субсидиарные возражения, но никак ими не связана. Никакие правовые санкции в отношении Комиссии ЕС, если она не принимает во внимание субсидиарные возражения национальных парламентов, Лиссабонским договором (вернее, Протоколом) не предусмотрены. Возможны только политические инструменты воздействия на Комиссию ЕС, которые и были продемонстрированы национальными парламентами при использовании первой «желтой карты» в 2012 г.
Однако Совет ЕС -- не панацея в вопросе обеспечения соблюдения принципа субсидиарности в законодательном процессе ЕС, и его роль «приводного ремня» не всегда может сработать в нужном направлении. Существуют риски, что при активной роли Совета ЕС в Механизме законодательный процесс ЕС будет использоваться «в качестве футбольного поля для выяснения отношений между национальными парламентами и их [национальными] правительствами» [Slealth W., 2007: 563], и Механизм, таким образом, превратится «во вредоносный и абсолютно неправомерный инструмент воспрепятствования законодательному процессу ЕС» [Fabbrini F., 2016: 283].
По своим учредительным целям и природе Механизм не является средством управления законодательным процессом ЕС, но призван легитимировать законотворчество ЕС, делая его более открытым и понятным гражданам ЕС по причинам и методам осуществления. Именно национальные парламенты как его главные «драйверы», политически ответственные перед избирателями, призваны Лиссабонским договором, по словам Т. Хорсли, добавить «ему [законодательному процессу ЕС] существенную политическую ценность» [Horsley T., 2012: 268]. При этом, очевидно, не посредством возбуждения процедур «желтой» и «оранжевой» карт, а через развитие политического диалога с институтами ЕС и, прежде всего, с Комиссией ЕС как главным «драйвером» законопроектной деятельности ЕС. Это идет дальше участия национальных парламентов в законодательном процессе ЕС в качестве «сторожевых псов» субсидиарности в рамках предписанных процедур Механизма, и предполагает их взаимодействие с Комиссией ЕС на ранних этапах законодательного процесса ЕС (когда соблюдение принципа субсидиарности может быть обеспечено лучше всего) в качестве партнеров, которые могли бы совместно развивать и совершенствовать законопроектную деятельность ЕС на благо лучшего регулирования интеграционных отношений.
Поэтому актуальны предложения о развитии политического диалога национальных парламентов с Комиссией ЕС посредством процедуры «зеленой карты», возбуждаемой определенным количеством национальных парламентов на этапе подготовки законопроекта Комиссией ЕС в форме вынесения на ее рассмотрение предложений по совершенствованию данного законопроекта с позиции соответствия его принципу субсидиарности. По оценкам специалистов, именно в рамках «зеленой карты» участие национальных парламентов в законодательном процессе ЕС имело бы больше шансов быть результативным (в плане учета их субсидиарных возражений), поскольку законопроект мог бы быть изменен Комиссией ЕС ранее его вынесения на рассмотрение законодателя ЕС. Это не ставило бы под угрозу самостоятельность Комиссии в реализации ее права законодательной инициативы, а значит, и ее политическое влияние в законодательном процессе ЕС [Fasone C., Fromage D., 2016: 294].
Заключение. Субсидиарность как «состояние ума»
Оценивая перипетии практического применения принципа субсидиарности в ЕС, важно понимать, что несмотря на его правовое содержание, последовательно закрепляемое и развиваемое в учредительных актах ЕС, принцип субсидиарности применяется в ЕС в качестве «политического принципа на законодательной арене» [Louis J.-V., 2008: 429], «структурирующего политическую риторику» [Constantin S., 2008: 171] (в свете ограничения наднационального регулирования), нежели в качестве действенного правового ограничителя реализации компетенции ЕС по вопросам, не отнесенным к его исключительному ведению.
Ни Суд ЕС как правовой институт, ни национальные парламенты как политические институты не могут быть позиционированы в качестве субъектов, «результативно» обеспечивающих применение принципа субсидиарности в ЕС.
Пока еще ни один законодательный акт ЕС не был отменен Судом в связи с нарушением принципа субсидиарности, равно как ни один законопроект не был отозван или изменен подготовившим его институтом Союза в связи с субсидиарными возражениями, выдвинутыми национальными парламентами.
Однако оценка эффективности принципа субсидиарности связана не с количественной результативностью его применения в рамках процедур судебного и политического контроля (Судом ЕС и национальными парламентами соответственно), а с «качественным воздействием на законодательство ЕС в конечном итоге» [Cooper I., 2017: 36].
Действительно, принцип субсидиарности технически сложен для практического применения и потому его невозможно «загнать» в какие-либо даже самые тщательно продуманные и четко прописанные процедурные рамки.
Особенно уместно высказывание Комиссии ЕС: «субсидиарность не может быть сведена к набору процедурных правил -- субсидиарность представляет собой состояние ума» Commission Report to the European Council on the Adaption of Community Legislation to the Subsidiarity Principle. COM (93). 545 final. 24 November 1993. P. 2..
Перипетии применения принципа субсидиарности не оказывают нивелирующего воздействия на востребованность данного принципа для целей совершенствования законодательства ЕС.
Сам факт публичного межинституционального и межуровневого обсуждения необходимости принятия проекта законодательного акта ЕС заставляет институты ЕС по-иному относиться к реализации регулирующих прерогатив ЕС, тщательнее продумывая их обоснование, что в конечном итоге делает законодательство более совершенным в части соответствия принципу субсидиарности.
Принцип субсидиарности изменил законодательную культуру ЕС. После вступления в силу Маастрихтского договора, ЕС стал законодательствовать гораздо в меньшем объеме и в менее интрузивной форме.
Содержание законодательных актов ЕС стало носить гораздо менее предписывающий характер, а их количество значительно сократилось.
Если до Лиссабонского договора усилия к упрощению системы законодательства ЕС были связаны в основном с мерами по сдерживанию законодательной активности ЕС внутри его институциональной системы, то с 2009 г. к этому привлечены национальные парламенты как внешние (по отношению к институциональной системе ЕС) акторы, субъекты, заинтересованные в достижении результата -- максимальном сохранении национального регулирующего пространства.
Хотя предоставленный им Механизм не имеет «зубов» и для достижения законодательного результата национальным парламентам необходимо действовать в консенсусе не только между собой, но прежде всего с соответствующим институтом ЕС, все же для европейского законодателя Механизм выступает стимулом «подумать дважды» [Peters J., 2005: 68], прежде чем использовать свои регулирующие прерогативы, тогда как национальным законодателям дает возможность сказать «свое слово» в законодательном процессе ЕС.
В любом случае Механизм ценен хотя бы в той части, что, как пишет профессор Л.М. Энтин, «формально все более усложняемые процедуры должны способствовать демократизации ЕС» [Энтин Л, 2010: 113], а уж насколько, достоверно ответить сможет только практика.
Библиография
1. Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского союза // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 104-113.
2. Bartl M. The way we do Europe: subsidiarity and the substantive democratic deficit. European Law Journal, 2015, no 1, pp. 65-96.
3. Burca de G. The principle of subsidiarity and the Court of Justice as an institutional actor. Journal Common Market Studies, 1998, vol. 36, pp. 225-234.
4. Cass D. The word that saves Maastricht? The principle of subsidiarity and the division of powers within the European Community. Common Market Law Review, 1992, no 6, pp.1107-1136.
5. Constantin S. Rethinking subsidiarity and the balance of powers in the EU in light of the Lisbon Treaty and beyond. Croatian Yearbook of European Law and Policy, 2008, no 4, pp.151-177.
6. Cooper I. The watchdogs of subsidiarity: national parliaments and the logic of arguing in the EU. Journal Common Market Studies, 2006, no 2, pp. 281-304.
7. Cooper I. Subsidiarity and autonomy in the European Union / Pauly L. and Coleman W., eds. Global ordering: institutions and autonomy in a changing world. Vancouver: University of British Columbia Press, 2008, pp. 234-254.
8. Cooper I. Is the Early Warning Mechanism a legal or a political procedure? Three questions and a typology / Cornell A. and Goldoni M., eds. National and regional parliaments in the EU-legislative procedure post-Lisbon. London: Hart, 2017, pp. 36-48.
9. Craig P. Subsidiarity: a political and legal analysis. Journal Common Market Studies, 2012, no 1, pp. 72-87.
10. Davies G. Subsidiarity: the wrong idea, in the wrong place, at the wrong time. Common Market Law Review, 2006, no 1, pp. 63-84.
11. Delehanty M. Subsidiarity and Seanad Eireann. Trinity College Law Review, 2010, vol. 13, pp. 137-149.
12. Delcamp А. Principe de subsidiaritй et decentralization. Revue franзaise de droit constitutionnel, 1993, vol. 23, pp. 578-609.
13. Estella A. The EU principle of subsidiarity and its critique. Oxford: Oxford University Press, 2002, 177 p.
14. Fabbrini F., Granat K. "Yellow card, but no foul”: the role of the national parliaments under the subsidiarity protocol and the Commission proposal for EU regulation on the right to strike. Common Market Law Review, 2013, vol. 50, pp. 115-143.
15. Fabbrini F. The Euro-crisis and the courts: judicial review and the political process in comparative perspective. Berkeley Journal of International Law, 2014, vol. 31, pp. 64-123. Fabbrini F. The principle of subsidiarity / Tridimas T., Schьtze R., eds. Oxford principles of EU Law. Oxford: Oxford University Press, 2016, pp. 13-23.
16. Fasone C., Fromage D. From veto players to agenda-setters? National parliaments and their «green card» to the European Commission. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2016, no 2, pp. 294-316.
17. Golub J. Sovereignty and subsidiarity in EU environmental policy. Political Studies, 1996, no 4, pp. 686-703.
18. Horsley T. Subsidiarity and the European Court of Justice: missing pieces in the subsidiarity jigsaw? Journal Common Market Studies, 2012, no 2, pp. 267-282.
19. Jancic D. The Barroso initiative: window dressing or democracy boost? Utrecht Law Review, 2012, no 1, p. 78-91.
20. Jans T., Piedrafita S. The role of national parliaments in European decision- making. Available at: http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/20090709111616_Art3_Ei- pascoop2009_01.pdf (дата обращения: 13.08.2016)
21. Kersbergen K., Verbeek B. (2007) The politics of international norms: subsidiarity and the imperfect competence regime of the European Union. European Journal of International Relations, 2007, no 2, pp. 217-238.
22. Kiiver P. The Early-Warning System for the principle of subsidiarity: constitutional theory and empirical reality. Abingdon: Routledge, 2012, 76 p.
23. Korhonen K. Guardians of subsidiarity -- national parliaments strive to control EU decision-making. FIIA Briefing Paper 84. Finland, 2011,7 p.
24. Kumm M. Constitutionalising subsidiarity in integrated markets: the case of tobacco regulation in the European Union. European Law Review, 2006, no 4, p. 503-533.
25. Lenaerts К. The principle of subsidiarity and the environment in the European Union: keeping the balance of federalism. Fordham International Law Journal, 1993, no 4, pp. 813-864.
26. Lenaerts K., Nuffel P. European Union Law. London: Sweet and Maxwell, 2011, 134 p. Lindseth P. Equilibrium, demoi-cracy, and delegation in the crisis of European Integration. German Law Journal, 2014, no 4, p. 529-567.
27. Louis J.-V. National parliaments and the principle of subsidiarity: legal options and practical limits. European Constitutional Law Review, 2008, no 3, pp. 429-452.
28. Peters J. National parliaments and subsidiarity: think twice. European Constitutional Law Review, 2005, vol. 1, pp. 68-71.
29. Schьtze R. From dual to cooperative federalism: the changing structure of European Law. Oxford: Oxford University Press, 2009, 278 p.
30. Slealth W. The role of national parliaments in European affairs / Amato G. et al., eds. Genиse et destinйe de la Constitution europйenne -- genesis and destiny of the European Constitution. Brussels: Bruylant, 2007, 563 p.
31. Terrinha L. The legisprudential role of national parliaments in the European Union: Briefing. Brussels: European Parliament, 2017, 11 p.
32. Toth A. The principle of subsidiarity in the Maastricht Treaty. Common Market Law Review, 1992, no 6, p. 1079-1105.
33. Toth A. A legal analysis of subsidiarity / O'Keeffe D. and Twomey P., eds. Legal issues of the Maastricht Treaty. London: Chancery, 1994, 48 p.
References
1. Bartl M. (2015) The way we do Europe: subsidiarity and the substantive democratic deficit. European Law Journal, no 1, pp. 65-96.
2. Burca de G. (1998) The principle of subsidiarity and the Court of Justice as an institutional actor. Journal Common Market Studies, vol. 36, pp. 225-234.
3. Cass D. (1992) The word that saves Maastricht? The principle of subsidiarity and the division of powers within the European Community. Common Market Law Review, no 6, pp.1107-1136.
4. Constantin S. (2008) Rethinking subsidiarity and the balance of powers in the EU in light of the Lisbon Treaty and beyond. Croatian Yearbook of European Law and Policy, no 4, pp.151-177.
5. Cooper I. (2006) The watchdogs of subsidiarity: national parliaments and the logic of arguing in the EU. Journal Common Market Studies, no 2, pp. 281-304.
6. Cooper I. (2008) Subsidiarity and autonomy in the European Union. Pauly L. and Coleman W., eds. Global ordering: institutions and autonomy in a changing world. Vancouver: University of British Columbia Press, pp. 234-254.
7. Cooper I. (2017) Is the early warning mechanism a legal or a political procedure? Three questions and a typology. Cornell A. and Goldoni M., eds. National and regional parliaments in the EU-legislative procedure post-Lisbon. London: Hart, pp. 36-48.
8. Craig P. (2012) Subsidiarity: a political and legal analysis. Journal Common Market Studies, no 1, pp. 72-87.
9. Davies G. (2006) Subsidiarity: the wrong idea, in the wrong place, at the wrong time. Common Market Law Review, no 1, pp. 63-84.
10. Delehanty M. (2010) Subsidiarity and Seanad Eireann. Trinity College Law Review, vol. 13, pp. 137-149.
11. Delcamp A. (1993) Principe de subsidiaritй et decentralization. Revue franзaise de droit constitutionnel,vol. 23, pp. 578-609.
12. Entin L.M. (2010) The Lisbon treaty and reform of European Union. Zhurnal rossyiskogo prava, no 3, pp. 104-113 (in Russian)
13. Estella A. (2002) The EU principle of subsidiarity and its critique. Oxford: Oxford University Press, 177 p.
14. Fabbrini F., Granat K. (2013) "Yellow card, but no foul”: the role of the nation. parliam. under the subsidiarity protocol and the Commis. proposal for EU regulat. on the right to strike. Common Market Law Review, vol. 50, pp. 115-143.
15. Fabbrini F. (2014) The Euro-crisis and the courts: judicial review and the political process in comparative perspective. Berkeley Journal of International Law, vol. 31, pp. 64-123.
16. Fabbrini F. (2016) The principle of subsidiarity. Tridimas T., Schьtze R., eds. Oxford principles of EU Law. Oxford: Oxford University Press, pp. 13-23.
17. Fasone C., Fromage D. (2016) From veto players to agenda-setters? National parliaments and their «green card» to the European Commission. Maastricht Journal of European and Comparative Law, no 2, pp. 294-316.
18. Golub J. (1996) Sovereignty and subsidiarity in EU environmental policy. Political Studies, no 4, pp. 686-703.
19. Horsley T. (2012) Subsidiarity and the European Court of Justice: missing pieces in the subsidiarity jigsaw? Journal Common Market Studies, no 2, pp. 267-282.