Отдел по взаимодействию с федеральными органами государственной власти Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Принцип субсидиарности в Европейском союзе: перипетии практического применения
О.И. Пименова, кандидат юридических наук
Введение. Природа принципа субсидиарности
Будучи для одних «словом, спасшим Маастрихт» [Cass D., 1992: 1107], а для других -- всего лишь «текстовой небрежностью» [Schьtze R., 2009: 250], принцип субсидиарности вызывает дискуссии в экспертной среде ЕС по поводу своей практической полезности или, напротив, вредности. Так, одни исследователи видят в нем «ошибочную идею в ошибочном месте в ошибочное время», «угрожающую суверенитету национальных государств» [Davies G., 2006: 63], либо, напротив, «ослабляющую наднациональную власть» [Toth A., 1992: 1079] и в целом «идущую вразрез с европейским интеграционным процессом» [Estella A., 2002: 3]. Другие считают его «краеугольным камнем правовой архитектуры ЕС», «функциональным принципом осуществления [регулирующих] полномочий на наиболее подходящем уровне управления», который дает ЕС «ценный метод установления эффективного и в то же время гибкого баланса полномочий между ЕС и его государствами-членами» [Fabbrini F., 2016: 213].
При всей противоречивости подходов к принципу субсидиарности он действительно неоднозначен, но, как говорится, тем и хорош. Данный принцип «не отдает предпочтений и не создает презумпций решениям как более лучшим какого-либо уровня власти» [UK House of Lords European Union Committee, 2014: 26], но «требует баланса за счет сравнительной эффективности таковых». По словам А. Эстеллы, он имеет «двойственную природу» (Estella A., 2002: 177), справедливо представая в работах большинства исследователей как «концепция с двумя лицами» [Schьtze R., 2009: 246], которая может работать как вверх, так и вниз. Результат, получаемый каждый раз, будет зависеть от способности нижестоящих единиц «справляться с решением возложенных задач» [Lenaerts K., Nuffel P., 2011: 134].
С вступлением в силу в 1993 году Маастрихтского договора принцип субсидиарности получил в ЕС статус правовой нормы, применяемой практически во всех сферах наднационального регулирования интеграционных отношений (кроме сферы исключительного ведения ЕС) и подлежащей юрисдикционной защите. Однако этот шаг авторов европейской интеграции (вернее, учредительного договора), несмотря на свою важность в части определения статуса принципа субсидиарности в праве ЕС, не внес ясности в вопросы применения данного принципа.
По сегодняшний день не утихают споры о природе принципа субсидиарности. Г. Дэвис [Davies G., 2015], П. Кивер [Kiiver P., 2012], Ф. Фаббрини и К.Гранат [Fabbrini F., Granat K., 2013] считают субсидиарность правовым принципом, тогда как И. Купер [Cooper I., 2013; 2015], Дж. Луис [Louis J.-V., 2008], Р. Шульц [Schьtze R., 2009] видят в нем политическую природу. Первые фокусируются преимущественно на исследовании роли правового института -- Суда ЕС в применении принципа субсидиарности, вторые -- на роли политических институтов (обычно национальных парламентов) в его применении, равно как и на межинституциональном взаимодействии. В конечном итоге «правоведы» стремятся выяснить, каким образом принцип субсидиарности влияет на качество законодательства как результата законодательного процесса ЕС, тогда как «политиковеды» сосредотачивают свои усилия на поиске возможностей более эффективного применения принципа субсидиарности в ходе самого законодательного процесса ЕС за счет средств межинституционального взаимодействия. При этом между ними отсутствует единое понимание ответа на вопрос, должен ли принцип субсидиарности применяться правовыми или политическими институтами?
Автор статьи полагает, что, с правоприменительной точки зрения, принцип субсидиарности имеет смешанную политико-правовую природу, поскольку применяется последовательно политическими и правовым институтами. Так, Маастрихтский договор (1992) привлек в качестве субъекта применения принципа субсидиарности Суд ЕС, Амстердамский договор (1997) -- Комиссию ЕС, предписав ей необходимость «консультаций, мотиваций, информирования и публикаций», Лиссабонский договор (2007) -- национальные парламенты государств-членов ЕС. Если исходить из исключительно правовой природы принципа субсидиарности, то решающая роль в его применении должна выполняться Судом ЕС. Если же, напротив, брать во внимание только политическую сторону принципа субсидиарности, то он должен применяться только политическими институтами и контроль его соблюдения не может носить последующего характера, то есть осуществляться в отношении вступившего в силу акта ЕС. Однако в действительности контроль соблюдения принципа субсидиарности осуществляется как в ходе законодательного процесса ЕС (политическими институтами), так и после его завершения (Судом ЕС), т.е. носит как предварительный, так и последующий характер. Более того, ни один из применяющих принцип субсидиарности институтов не имеет последнего слова в его применении, и даже Суд ЕС, как единственный толкователь и окончательный применитель права ЕС, воздерживается от его произнесения. Почему? Попытаемся ответить на этот и некоторые другие вопросы практического применения принципа субсидиарности в ЕС через контент-анализ основных судебных и регулирующих документов.
1. Об «учредительном регулировании» принципа субсидиарности
Принцип субсидиарности получил последовательное правовое развитие в учредительных актах ЕС. Не именуясь таковым, принцип субсидиарности впервые получил нормативное закрепление в ст. 130г (4) Римского договора (1957) в контексте отношений в сфере охраны окружающей среды. Указанная статья, воспринятая затем Единым европейским актом (1986), вводила тест сравнительной эффективности действий Сообщества и действий его государств-членов по достижению предусмотренных экологических целей и являлась «более продуманной версией критерия, согласно которому законодательство Сообщества должно было соответствовать статье 235 Римского договора о том, что действия Сообщества должны доказывать свою необходимость» [Lenaerts К., 1993: 859]. По словам возглавлявшего в то время Комиссию ЕС Ж. Делора, «текст [Единого европейского акта] об охране окружающей среды ... это тот обрывок, который, несомненно, будет принят всеми единогласно, поскольку каждому позволит делать то, что он считает должным» [Golub J., 1996: 690]. Это стало первым важным шагом на пути к закреплению субсидиарности в качестве основополагающего принципа реализации компетенции ЕС.
Вторым важным шагом в правовом развитии субсидиарности стало принятие Маастрихтского договора, с вступлением в силу которого данный принцип был распространен на все сферы отношений, не подпадающие под исключительную компетенцию ЕС (а не только на отношения в сфере охраны окружающей среды). Маастрихтский договор обеспечил принципу субсидиарности судебную защиту, но при этом ничего не сказал о процедурах и субъектах досудебного применения принципа субсидиарности. В значительной мере этот пробел был восполнен Амстердамским договором. Приложением к нему стал Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, в рамках которого подробно раскрывались критерии применения принципа субсидиарности1 и процедуры его соблюдения в законодательном процессе ЕС. Основным субъектом применения принципа Их еще именуют Амстердамскими «операционными критериями» и они включают три те-ста -национальной недостаточности средств, сравнительной наднациональной эффективности и транснациональности проблемы. субсидиарности выступала Комиссия ЕС как институт ЕС, от которого исходит наибольшее количество законопроектов. На нее возлагалось осуществление «консультаций, мотиваций, информирования и публикаций»В частности, Комиссии ЕС предписывалось: проводить консультации перед подготовкой за-конопроектов ЕС, обосновывать данные законопроекты на предмет соответствия их принципу субсидиарности, принимать меры по минимизации финансовых и административных издержек разрабатываемого законодательства ЕС, могущих возникнуть в ходе его применения на террито-рии государств-членов ЕС, а также готовить и направлять на рассмотрение других институтов ежегодные доклады о применении принципов субсидиарности и пропорциональности в ЕС. при подготовке законопроектов ЕС по вопросам регулирования интеграционных отношений, не отнесенных к исключительному ведению ЕС. При этом Амстердамский договор ничего не говорил о роли Суда ЕС в применении принципа субсидиарности, наверное, потому что это было бы излишним с точки зрения новизны.
В отличие от своих предшественников, Лиссабонский договор уделяет значительно больше внимания процедурным аспектам применения принципа субсидиарности в законодательной деятельности ЕС, в связи с чем в литературе даже появились соображения об угрозе пост-лиссабонской «дематериализации принципа субсидиарности» [Terrinha L., 2017: 3]. На основании Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, принятого вместе с Лиссабонским договором (далее -- Протокол), в ЕС учреждается так называемый субсидиарный контрольный механизм (далее -- Механизм) в целях предварительного (в ходе законодательного процесса) контроля над соблюдением принципа субсидиарности в проектах законодательных актов ЕС. Этот контроль отдается в руки национальных парламентов, которые впервые на учредительном уровне вовлечены в законодательный процесс ЕС и, по расхожему выражению И. Купера, призваны стать «сторожевыми псами» [Cooper I., 2006: 283] субсидиарности. Видимо, не удовлетворившись результатами самоконтроля, проводимого институтами ЕС при подготовке и принятии законопроектов, с одной стороны, и не возлагая больших надежд на судебный контроль соблюдения принципа субсидиарности в действиях институтов ЕС с другой, авторы Лиссабонского договора решили обратиться к национальным парламентам как акторам наднациональной интеграции, которые, по словам Ф. Фаббри- ни, более чем кто-либо способны «прочувствовать издержки передачи компетенции на уровень ЕС» [Fabbrini F., 2016: 291]. маастрихтский договор европейский субсидиарность
Исходя из материального определения принципа субсидиарности, введенного Маастрихтским договором и практически без изменений воспринятого Лиссабонским договоромЛиссабонский договор усилил определение принципа субсидиарности лишь указанием на не-обходимость учета при оценке достаточности средств, находящихся в распоряжении государств- членов ЕС, «регионального» и «местного» аспектов достижения целей предполагаемого действия., «Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза». Данное положение in globo содержит тест сравнительной эффективности действий ЕС и действий его государств-членов, который, однако, не играет решающей роли при практической оценке необходимости действий со стороны ЕС. Во внимание принимается лишь способность государств-членов ЕС к достижению поставленной цели. Если средства, доступные всем государствам-членам ЕС, достаточны, чтобы достигнуть цель предполагаемого действия, но действия ЕС эффективнее в силу «эффекта экономии, вызванного эффектом масштаба», то, тем не менее, ЕС не приобретает права приоритетного действия. Иными словами, мера действий ЕС, реализуемых в соответствии с Лиссабонской редакцией принципа субсидиарности, должна быть ограничена тем, что необходимо для заполнения «policy gap» Политического разрыва (англ.), оставленного государствами- членами как следствие их частичной или полной неспособности достичь цели предполагаемого действия. Остаточные регулирующие прерогативы членов ЕС не должны быть затронуты более чем необходимо, чтобы и ЕС, и его члены действовали эффективно, в духе лояльного сотрудничества друг с другом. Процедурно это достигается путем обоснования предполагаемых действий ЕС с точки зрения необходимости их совершения (обоснование).
Согласно ст. 5 Протокола «каждый проект законодательного акта должен содержать доводы, позволяющие сделать вывод о том, что его цель может быть лучше достигнута на уровне ЕС. Эти доводы должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели». Обоснование включается, как правило, в преамбулу проекта законодательного акта ЕС и выступает важнейшим процедурным аспектом применения принципа субсидиарности, контроль в отношении которого ведется как политическими институтами в ходе законодательного процесса ЕС (о чем будет сказано ниже), так и правовым институтом -- Судом ЕС, но уже не в ходе законодательного процесса ЕС, а по его завершении.
2. О судебном контроле соблюдения принципа субсидиарности
Отсутствие обоснования или его недостаточность может повлечь отмену Судом ЕС законодательного акта на основании нарушения им принципа субсидиарности (ст. 8 Протокола). С момента вступления в силу Маастрихт- ского договора, когда принцип субсидиарности получил юрисдикционную защиту, ни один законодательный акт ЕС, оспаривавшийся в связи с недостаточным характером его обоснования, не был отменен Судом ЕС по основанию нарушения им принципа субсидиарности.
За более чем два десятилетия имело место около 10 исков в связи с нарушениями законодательными актами ЕС принципа субсидиарности [Craig P., 2012: 80]. В ходе их рассмотрения Суд ЕС, по оценкам экспертов, применял принцип субсидиарности «в формальной и осторожной форме» [Delehanty M., 2010: 137]; [Lindseth P., 2014: 558], используя его, по словам Г. де Бурки, в качестве «инструмента низкой интервенции и минимальной проверки» [Burca de G., 1998: 225]. Вынося решения по таким делам, Суд ЕС, как правило, оценивал соблюдение принципа субсидиарности с точки зрения наличия или отсутствия обоснования, не вдаваясь в рассмотрение и оценку содержания обоснования и, таким образом, избегая анализа материальных норм о «достаточности средств», находящихся в распоряжении государств-членов ЕС, и о «лучшем достижении» цели предполагаемого действия на уровне Союза.
В лучшем случае Суд ограничивался констатацией содержания преамбулы законодательного акта Case C-377/98, Netherlands v Parliament and Council; Case C-491/01, British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco. Available at: http://www.curia.europa.eu (дата обращения: 13.08.2016), полагаясь в вопросе о необходимости действий на уровне Союза полностью на мнение самих институтов ЕС, подготовивших оспаривавшийся законопроект Case C-176/09, Luxembourg v Parliament and the Council. Available at: http://www.curia.europa.eu (дата обращения 13.08.2016), в худшем -- голословным заявлением ответчика (обычно Комиссии ЕС или Совета ЕС) о том, что «цели планируемых мер со всей очевидностью будут лучше достигнуты ЕС» Case C- 84/94, UKvCouncil. Available at: http://www.curia.europa.eu (дата обращения 13.08.2016), не требуя при этом представления каких-либо «качественных или количественных показателей», подтверждающих соблюдение принципа субсидиарности, как того, в частности, требует ст. 5 Протокола Case 233/94, Federal Republic of Germany v European Parliament & Council of the European Communities. Available at: http://www.curia.europa.eu (дата обращения 13.08.2016).