Проблемы правового регулирования обращения с безнадзорными животными в России
Мария Алексеевна Шабалина
Аннотация
В статье проведено исследование понятия «безнадзорное животное», предусмотренного в России, с точки зрения потенциальной конкуренции норм ГК РФ и Федерального закона № 498-ФЗ и посредством сравнения с зарубежным опытом . Предложено авторское видение «разновидностей» безнадзорных животных и особенностей применения к ним института ответственного обращения, к их числу относится нетождествен- ность «правового положения» разных групп безнадзорных животных в России . Автор разграничивает три категории: безнадзорных животных, животных без владельцев и животных, от права собственности на которых отказались . В статье доказывается, что понятие «безнадзорное животное» является общим и включает в себя животных-ком- паньонов и сельскохозяйственных животных, а «животные без владельцев» и «животные, от права собственности на которых отказались», являются лишь разновидностью безнадзорных животных-компаньонов . Автор также провела сравнение действующего регулирования субъектов федерации в части порядка идентификации животных при отлове и возможности отлова владельческих животных . В статье приведены результаты авторского исследования регионального законодательства по критериям допустимости и необходимости отлова безнадзорных животных, дана таблица с группировкой оснований отлова от более строгих к менее строгим (где первые включают в себя множественные запреты отлова, а вторые допускают отлов всех безнадзорных животных без каких-либо ограничений) . Отдельно в статье освещены вопросы допустимости умерщвления безнадзорных животных как с точки зрения действующего регулирования, так и с точки зрения гуманности, а также отражены зарубежные подходы к применению данного института . Автором изучены вопросы гуманности и эффективности действующей в России программы контроля над численностью безнадзорных животных по методике «отлов -- стерилизация -- вакцинация -- выпуск» . Данная методика сравнивается с иными применяемыми в мире методиками . Проанализирован опыт стран Европы в рамках реализации программ контроля численности .
Ключевые слова безнадзорные животные, животные без владельцев, жестокое обращение с животными, негуманное обращение с животными, конкуренция законодательного регулирования .
Abstract
Legal Regulation of Treatment of Stray Animals in Russia Maria A. Shabalina
The article analyzes the concept of “stray animals” provided in Russia, both from the point of view of potential competition between the norms of the Civil Code and Federal Law No . 498- FZ and in comparison with the foreign approach . The article offers the author's vision of the legal “groups” of stray animals and establishes the application limits of the responsible treatment to such animals, which include the non-identical legal status of different groups of stray animals in Russia . Thus, the author distinguishes three categories: (i) stray animals, (ii) animals without owners, and (iii) animals that have been relinquished . The article proves that “stray animal” is general term which includes companion animals and farm animals, while “animals without owners” and “animals that have been relinquished” are only a variety of stray companion animals . The author compared the current regulation of the constituent entities of the Russia in terms of the procedure for identifying animals when catching and the possibility of catching owned animals . Also, it shows the results of author's research of the entire regional legislation on the criteria of stray animals catching . Moreover, the article highlights the admissibility of euthanasia of stray animals both from the point of view of the current regulation and of humanity, and foreign approaches to euthanasia . The author studied the issues of humanity and effectiveness of the program for controlling the number of stray animals in Russia using the method caught-sterilization-vaccination-release, compared it with other methods used and presented an analysis of the experience of European countries in the implementation of stray animals control programs .
Keywords stray animals; animals without owners; cruelty to animals; inhumane treatment of animals, competition of legal regulation .
Введение
Предметом исследования является правовое регулирование порядка обращения с безнадзорными животными в России, а также анализ проблем и законодательных пробелов в данной сфере. В рамках статьи использован сравнительно-правовой анализ российского и европейского регулирования, а также зарубежных научных исследований. Актуальность данной статьи обусловлена не только отсутствием должного регулирования вопросов обращения с безнадзорными животными, но и прямым указанием Президента Российской Федерации на необходимость формирования в обществе ответственного отношения к животным, в том числе к безнадзорным Перечень поручений Президента РФ от 15.05.2021 по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента по вопросам формирования в обществе ответственного отношения к животным).
Безнадзорные животные являются разновидностью домашних животных в соответствии с федеральным законодательством, следовательно, на них должны распространяться все гарантии, установленные законом для данного вида животных. Вместе с тем блок таких гарантий, относящийся к «пяти основным свободам» животных Здесь и далее по тексту -- указывая на пять свобод животных, автор отсылает к европейской концепции благополучия животных. Animal Welfare in the European Union., фактически не может быть применим к безнадзорным животным по причине отсутствия у них владельцев. Так, невозможно наложить обязанности, корреспондирующие основным «пяти свободам животных», на всех и каждого, что приводит к существованию единого статуса домашних животных только на бумаге.
Анализ гуманного отношения к безнадзорным животным неизбежно затрагивает вопрос допустимости их умерщвления. Данный вопрос прямо не урегулирован в России, что сохраняет актуальность проблемы умерщвления безнадзорных и иных домашних животных в отсутствие объективной необходимости этого.
В статье освещается вопрос гуманности и эффективности возвращения безнадзорных животных на прежние места обитания в рамках программы контроля численности по методике «отлов -- стерилизация -- вакцинация -- выпуск» (далее -- «ОСВВ»). Автором изучены альтернативные способы контроля численности безнадзорных животных на основании научных исследований и сделан вывод о приоритетности метода ОСВВ по сравнению с иными способами контроля как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения гуманности по отношению к животным. Отдельное внимание уделяется недостаткам текущего регулирования программы ОСВВ ввиду отсутствия нормативно закрепленного понятия «прежнее место обитания» животного, что приводит к фактической невозможности должной реализации данной программы.
1. Установление понятия безнадзорного животного
Возможная конкуренция положений Закона о животных и ГК РФ в части вопросов обращения с животными
1.1 Соотношение предметов ведения ГК РФ и Закона о животных
С принятием Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 31.12.2018, № 53 (ч. I), ст. 8424. (далее -- «Закон о животных», «Закон») возникла конкуренция норм между этим Законом и Гражданским кодексом Российской Федерации (далее -ГК) «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. в части вопросов обращения с животными. Проблема является многогранной, в рамках статьи она будет рассмотрена только в части вопроса возможности совместного ведения нормативного регулирования вопросов обращения с безнадзорными животными, а также соотношения терминов, установленных обоими законами.
С одной стороны, согласно п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданского законодательства находятся в исключительной федеральной компетенции, однако в ст. 2 Закона о животных прямо закреплено, что вопросы обращения с животными Автор также обращает внимание, что из буквального толкования статьи видно, что речь идет о любых животных, а не только о домашних животных или животных-компаньо- нах, отношения с которыми регулируются Законом о животных в силу его ст. 1. находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Поскольку в силу прямого регулирования ГК (ст. 137) домашние животные являются имуществом, постольку все вопросы обращения с ними, относящиеся к гражданско-правовым отношениям (в частности, приобретение прав на животных, сделки с животными и др.), должны находиться в исключительном ведении федерации, что также подтверждается п. 3 ст. 212 ГК. Иными словами, Закон о животных в ст. 2 мог бы вступить в противоречие со ст. 71 Конституции в части регулирования обращения с домашними животными. В противоречие с регулированием обращения с дикими животными, находящимися в условиях естественной свободы, данный Закон не вступил, поскольку такие отношения относятся к совместному ведению федерации и ее субъектов в силу п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
С другой стороны, Закон о животных не вторгается в сферу гражданско- правового регулирования обращения с животными, а устанавливает скорее административно-правовые обязанности граждан. Так, ст. 2 ГК четко очерчивает предмет ведения гражданского законодательства, к которому относятся именно частноправовое отношения. «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав... регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников».. При этом предмет ведения Закона о животных (ст. 1) ограничивается исключительно публично-правовыми аспектами обращения с животными «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными».. Предмет регулирования Закона о животных является скорее частью административного регулирования, нежели гражданского, что подтверждается ст. 1.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее -КоАП) «Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений»..
При анализе предметов ведения видно, что Закон о животных регулирует именно публичные обязанности граждан, а не частноправовые.
1.1.1 Соотношение закрепленной терминологии ГК и Закона о животных
Несмотря на обозначенное различие предметов регулирования ГК и Закона о животных, последний в ст. 3 предусмотрел новые термины и их дефиниции, не закрепленные в ГК. Так, ГК оперирует следующими основными понятиями: животные (ст. 137), безнадзорные животные (ст. 230-232), домашние животные (ст. 230), ни одно из которых не раскрывается (не определяется) в законе. При этом Закон о животных в ст. 3 ввел следующие основные термины: домашние животные, животное без владельца, дикие животные в неволе Также в Законе содержится понятие служебных животных и собаки-проводника, однако для целей настоящей статьи они не подлежат анализу, поскольку не входят в обозначенный предмет исследования.. Таким образом, возникает вопрос, насколько правомерно новые термины были установлены в Законе о животных, не противоречит ли такое регулирование ГК?
Автор полагает, что в рассматриваемом случае противоречия между законами не происходит. Во-первых, в ГК отсутствует закрепление четких дефиниций указанных терминов, что фактически приводит к правовому пробелу [Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И., 2014: 536]. Во-вторых, административное регулирование не ограничено в установлении1собственной терминологии. Так, ни у кого не вызывает сомнения в законности введения Правилами дорожного движения Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» // Российские вести. 1993. № 227. таких понятий, как «транспортное средство», «мопед», «мотоцикл» и др., когда ст. 1079 ГК оперирует понятием «источник повышенной опасности». В-третьих, понятия, закрепленные в обоих законах, скорее не противоречат, а дополняют друг друга.
Соотношение установленных терминов в ГК
и Законе о животных и связанные с этим проблемы
Согласно подходу ГК, безнадзорные животные относятся к разновидности домашних животных, не имеющих владельцев. Так, ст. 230 ГК хоть и не дает дефиниции безнадзорным животным, однако четко указывает, что к их числу относятся безнадзорный и пригульный скот и другие домашние животные.
В Законе о животных отсутствует понятие безнадзорных животных, используемое ГК, а предусматривается иное понятие -- «животное без владельца» (пп. 6 п. 1 ст. 3 Закона). Под животным без владельца понимается две категории животных: животные, которые не имеют владельца и животные, владелец которых неизвестен. При этом Закон не использует ни в термине «животное без владельца», ни в его дефиниции указание на то, что такими животными являются домашние животные, что необоснованно расширяет данное понятие, позволяя формально включать в него и диких, и служебных, и иных животных На любых животных, обращение с которыми регулируется Законом о животных., несмотря на то, что понятие «животное без владельца» при системном толковании со ст. 230 ГК должно охватывать только домашних животных (животных-компаньонов и сельскохозяйственных животных (далее -- «с/х животные»)).
Автор полагает понятие «животное без владельца» некорректным, требующим конкретизации в части прямого указания на то, что к данной категории животных относятся только домашние животные, являющиеся безнадзорными в понимании ст. 230 ГК.. Такая конкретизация поможет избежать доктринальной дискуссии о соотношении понятий «животное без владельца» и «безнадзорное животное», а также приведет к унификации нормативного регулирования.
Ввиду дихотомии терминов ГК и Закона о животных в российской доктрине поднимается вопрос: как соотносятся термин «безнадзорное животное», закрепленный ст. 230 и 231 ГК, и термин «животное без владельца», введенный в п. 6 ст. 3 Закона о животных. Ученые сходятся во мнении [Горохов Д.Б., 2020]; [Хорьков В.Н., Аллес М.В., 2019], что данные термины являются синонимами.
Автор не может согласиться с подобным подходом. Понятие «безнадзорное животное», как оно закреплено в ГК, включает в себя всех домашних животных Данное утверждение корректно, если применить системное толкование понятия «животное без владельца» и ст. 230-231 ГК РФ., в том числе и с/х, что следует из буквального толкования ст. 230 ГК. При это термин «животное без владельца» используется законодателем только в отношении животных-компаньонов, т.е. одной из разновидностей домашних животных. К такому выводу позволяет прийти прямое исключение из сферы действия Закона о животных отношений с с/х животными (п. 2 ст. 1).
Ситуация с дихотомией терминов осложняется тем, что Закон о животных вводит еще одну разновидность животных без владельцев, а именно -- «животные, от права собственности на которых владельцы отказались» (ст. 16) (далее -- «животные-отказники» Термин введен автором настоящей статьи для удобства разграничения видов безнадзорных животных и не является законодательно установленным.). К ним также относятся только животные-компаньоны (в силу специфики регулирования Закона о животных), однако юридически эта группа отличается от «животных без владельцев». Последние представляют собой никому не принадлежащее имущество, в то время как животные-отказники подпадают под регулирование ст. 236 ГК, т.е. являются имуществом, от права собственности на которое отказались владельцы. Так, согласно ст. 236 ГК отказ от права собственности не влечет прекращения обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Таким образом, при отказе от права собственности бывший владелец утрачивает все права на животное, однако за ним сохраняются все возложенные на него Законом обязанности (в частности, предусмотренные ст. 9, 11, 13 Закона о животных).