Спорными представляются положения ч. 4 ст. 9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", которые предписывают буквально следующее: право на обеспечение организации предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования принадлежит городским округам. Каким образом следует интерпретировать эту правовую норму?
Означает ли она, что только городские округа обладают правом на учреждение организаций высшего образования (т.е. это запрещено внутригородским территориям городов федерального значения, муниципальным районам, городским и сельским поселениям, внутригородским районам городских округов)? Или приведенную норму следует толковать ограничительно, т.е. как затрагивающую исключительно сферу "обеспечения организации предоставления" образования, что не включает в себя право быть учредителем организации высшего образования?
Первый из двух названных подходов к толкованию вышеприведенной правовой нормы вошел бы в противоречие с общим смыслом гражданского законодательства, что предопределяется нормами ст. 71 Конституции РФ. Право на учреждение образовательных организаций по своему юридическому смыслу - гражданско-правовое, не публично-правовое 2. Если муниципальные образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью - они вправе учреждать юридические лица на равных основаниях с другими муниципальными образованиями вне зависимости от их публично-правового статуса. В силу требований ст. 19 Конституции РФ законодатель не вправе разрешить городским округам учреждать образовательные организации высшего образования, а другим муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, внутригородским районам, внутригородским территориям городов федерального значения) - запретить это без объяснения причин. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, юридический принцип равенства запрещает вводить различия в правах и обязанностях субъектов правоотношений, если это не имеет под собой разумного и объективного основания 1.
Что касается второго из двух предложенных подходов к толкованию этой правовой нормы (который, строго говоря, ближе к ее буквальному смыслу), то его сложно представить себе в практической реализации.
Есть ли вообще смысл узкой ограничительной трактовки термина "обеспечение организации предоставления образования", особенно с учетом нормативных положений ст. 6 Федерального закона об образовании, если под "организацией предоставления" обычно понимается образовательная деятельность и управление этой деятельностью в целом. Тем более муниципальные образования лишены права аккредитации и лицензирования деятельности по реализации основных образовательных программ высшего образования. Следовательно, "обеспечение организации предоставления образования" предполагает отдельные управленческие полномочия органов публичной власти, включая контроль и надзор, которые не нарушали бы вузовскую автономию См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2007 г. № 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" в связи с жалобами граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка" // СЗ РФ. 2007. - № 53. - Ст. 6674. См.: Кирилловых АЛ. Контроль деятельности вузов и надзор за ней в системе качества высшего образования // Инновации в государстве и праве России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Нижний Новгород, 19-20 апреля 2007 г.) В 2-х частях. 4.1. Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. гос, ун-та, 2007. - С. 427..
Библиография
1. Астафичев П.А. Городской округ с внутригородским делением как новый вид муниципального образования в современной России II Конституционное и муниципальное право. 2015,- №6.
2. Богданов А.В. Трансформация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" II Право и образование. 2013. - № 6.
3. Братановская М.С. Государственная политика и государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области высшего и послевузовского профессионального образования II Научные труды РАЮН. Выл. 11. В 2 т. Т. 2 / Отв. ред.: В.В. Гриб. М.: Юрист, 2011.
4. Гаврищук В.В. Права граждан России в области образования: государственные гарантии II Право и образование. 2001. - № 3.
5. Глазкова М.Е., Горохов Д.Б., Чеснокова М.Д. О результатах мониторинга приоритетного национального проекта "Образование" и его нормативного обеспечения II Журнал российского права. - 2009.
6. Гордеева Ж.А. Государственные и муниципальные учреждения как публичные юридические лица: специфика гражданской правосубъектности II Актуальные проблемы частного и публичного права: сборник научных статей по итогам Всероссийской научнопрактической конференции (г. Волгоград, 29 июня 2010 г.). Волгоград: ВА МВД России, 2011.
7. Инночкина Н.В. Проблема разграничения понятий "санкционированное" и "делегированное" правотворчество II Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы международной научной конференции (г. Пермь, март 2012 г.). Пермь: Меркурий, 2012.
8. Кирилловых А.А. Контроль деятельности вузов и надзор за ней в системе качества высшего образования II Инновации в государстве и праве России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Нижний Новгород, 19-20 апреля 2007 г.) В 2-х частях. Ч. 1. Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та, 2007.
9. Ковалева Н.Н. Инновационные способы и информационный мониторинг, осуществляемый органами управления образованием, как методы обеспечения качества образовательных ресурсов II Приоритетные направления развития юридического образования в условиях модернизации страны: Сб-к научных статей / Отв. ред.: Д.А. Смирнов. Саратов: Изд- во ГОУ ВПО "Саратов, гос. академия права", 2010.
10. Коваленко Н.В. Право на дошкольное образование и полномочия органов местного самоуправления по организации его предоставления жителям муниципальных образований II Философия права. 2015. - № 2. И. Орлихина Н.Е. Качество образования: нормативно-правовой аспект и региональная система внешней оценки II "Права детей - детям": сборник материалов III международной конференции (г. Ульяновск, 1 июня 2012 года) / Под ред.: М.А. Батанова. Ульяновск: Издатель Качалин А.В., 2012.
12. Орлихина Н.Е. Система внешней оценки качества образования в Тульской области: современное состояние и пути развития II "Права детей - детям": сборник материалов IV международной конференции (г. Ульяновск,
I июня 2013 года) / Под ред.: М.А. Батанова. Ульяновск: Издатель Качалин А.В., 2013.
13. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов II Конституционное и муниципальное право. 2015. - №1.
14. Плешакова А.А. Проблемы правового регулирования передачи осуществления отдельных государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ
II Российское законодательство: современное состояние и перспективы развития: материалы 14 Межрегиональной научной студенческой конференции с международным участием (Вологда, 22-23 апреля, 2012 г.). Вологда, 2012.
15. Пресняков М.В. Правовая определенность и принцип разумной сдержанности законодателя: проблема формальной и материальной правовой определенности II Конституционное и муниципальное право. 2014. - № 4.
16. Фомина М.Г., Агаркова Д.А. Генезис системы образования в странах совета европы: процесс формирования болонской системы// Среднерусский вестник общественных наук. 2015.-Т.10.-№ 3. -С.161-168
References:
1. Astafichev Р.А. Gorodskoi okrug s vnutrigo- rodskim deleniem kak novyi vid munitsipal'nogo obrazovaniia v sovremennoi Rossii II Konstitut- sionnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. - № 6.
2. Bogdanov A.V. Transformatsiiapolnomo-chii organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiis- koi Federatsii v sviazi s priniatiem Federal'nogo zakona "Ob obrazovanii v Rossiiskoi Federatsii" II Pravo i obrazovanie. 2013. - № 6.
3. Bratanovskaia M.S. Gosudarstvennaia politika i gosudarstvennye garantii prav grazhdan Rossiiskoi Federatsii v oblasti vysshego i poslevuzovskogo professional'nogo obrazovaniia II Nauchnye trudy RAIuN. Vyp. 11. V 2 t. T. 2 / Otv. red.: V.V. Grib. M.: lurist, 2011.
4. Gavrishchuk V.V. Prava grazhdan Rossii v oblasti obrazovaniia: gosudarstvennye garantii II Pravo i obrazovanie. 2001. - № 3.
5. Glazkova M.E., Gorokhov D.B, Chesnokova M.D. О rezul'tatakh monitoringa prioritet-nogo natsional'nogo proekta "Obrazovanie" i ego nor- mativnogo obespecheniia II Zhurnal rossii-skogo prava. - 2009.
6. Gordeeva Zh.A. Gosudarstvennye i munitsi- pal'nye uchrezhdeniia kak publichnye iuridicheskie litsa: spetsifika grazhdanskoi pravosub"ektnosti II Aktual'nye problemy chastnogo i publichnogo prava: sbornik nauchnykh statei po itogam Vse- rossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferentsii (g. Volgograd, 29 iiunia 2010 g.). Volgograd: VA MVD Rossii, 2011.
7. Innochkina N.V. Problema razgranicheniia poniatii "sanktsionirovannoe" i "delegi-rovannoe" pravotvorchestvo II Iuridicheskie nauki: problemy i perspektivy: materialy mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii (g. Perm', mart 2012 g.). Perm': Merkurii, 2012.
8. Kirillovykh A.A. Kontrol' deiatel'nosti vuzov i nadzor za nei v sisteme kachestva vys-shego obrazovaniia II Innovatsii v gosudarstve i prave Rossii. Materialy Vserossiiskoi nauch-no- prakticheskoi konferentsii (Nizhnii Novgo-rod, 1920 aprelia 2007 g.) V 2-kh chastiakh. Ch. 1. Nizhnii Novgorod: Izd-vo Nizhegor. gos. un-ta, 2007.
9. Kovaleva N.N. Innovatsionnye sposoby i in- formatsionnyi monitoring, osushchestv-liaemyi organami upravleniia obrazovaniem, как metody obespecheniia kachestva obrazova-tel'nykh resur- sov II Prioritetnye napravle-niia razvitiia iu- ridicheskogo obrazovaniia v usloviiakh moderni- zatsii strany: Sb-k nauchnykh statei / Otv. red.: D.A. Smirnov. Saratov: Izd-vo GOU VPO "Saratov, gos. akademiia prava", 2010.
10. Kovalenko N.V. Pravo na doshkol'noe obrazovanie i polnomochiia organov mestnogo samoupravleniia po organizatsii ego pre- dostavleniia zhiteliam munitsipal'nykh obrazovanii II Filosofiia prava. 2015. - № 2.
11. Orlikhina N.E. Kachestvo obrazovaniia: normativno-pravovoi aspekt i regional'naia sistema vneshnei otsenki II "Prava detei - detiam": sbornik materialov III mezhdunarodnoi konferentsii (g. Ul'ianovsk, 1 iiunia 2012 goda) / Pod red.: M.A. Batanova. Ul'ianovsk: Izdatel' Kachalin A. V., 2012.
12.Orlikhina N.E. Sistema vneshnei otsenki kachestva obrazovaniia v Tul'skoi oblasti: sov- remennoe sostoianie i puti razvitiia II "Prava detei - detiam": sbornik materialov IV mezhdunarodnoi konferentsii (g. Ul'ianovsk, 1 iiunia 2013 goda) / Pod red.: M.A. Batanova. Ul'ianovsk: Izdatel' Kachalin Aleksandr Vasil'evich, 2013.
13. Peshin N.L. Novye tendentsii munitsipal'noi reformy: uroven' gorodskikh okrugov i munitsipal'nykh raionov II Konstitutsionnoe i munitsi- pal'noe pravo. 2015. - № 1.
14. Pleshakova A.A. Problemy pravovogo regu- lirovaniia peredachi osushchestvleniia otdel'nykh gosudarstvennykh polnomochii federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti organam ispolnitel'noi vlasti sub"ektov RFII Rossiiskoe zakonodatel'stvo: sovremennoe sostoianie i perspektivy razvitiia: materialy 14 Mezhregional'noi nauchnoi studench- eskoi konferentsii s mezhdunarodnym uchastiem (Vologda, 22-23 aprelia, 2012 g.). Vologda, 2012.
15. Presniakov M.V. Pravovaia opredelen-nost' i printsip razumnoi sderzhannosti zakonodatelia: problema formal'noi i mate-rial'noi pravovoi opre- delennosti II Konsti-tutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2014.-№ 4.
16. Fomina M.G., Agarkova D.A. Genezis sis- temy obrazovaniia v stranakh soveta evropy: protsess formirovaniia bolonskoi sistemyII Sredne- russkii vestnik obshchestvennykh nauk. 2015-, Т.Ю.- № 3. - S. 161-168