Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.
При этом, как указывают Х.Решке, Х.Шелле особенно важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.
Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе.
Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства[18, с. 69].
Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты дивидендов по акциям производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.
С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.
Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.
Для того, чтобы раскрыть содержание изложенного выше понятия, необходимо рассмотреть вопрос о структуре муниципального хозяйства и провести некоторую классификацию тех связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.
Прежде всего необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию мы можем провести их классификацию. Методика, предложенная В.Д.Шапиро, при определении самого понятия «муниципальное хозяйство», предлагает подход, исходящий из того, что:
. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.
. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.
Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому мы можем классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных потребностей.
И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы: Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.
Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.
Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства.
Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий является плодом достаточно длительной и сложной работой. Так, для муниципалитетов дореволюционной России потребовалось почти пятьдесят лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить до пятидесяти процентов доходной части бюджетов.
Поэтому с точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего, по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности[13, с. 50].
Рассмотрим виды муниципального хозяйства
. Коммунальная модель муниципального хозяйства.
Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее благополучных странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
. Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства.
Данная модель по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.
. Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства.
Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.
Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:
. Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством.
. Наличие и характер основных ресурсов территории.
. Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях.
. Налогоспособность населения.
В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства.
2. Система рыночных отношений муниципального образования
.1 Рыночные взаимодействия муниципального образования с населением
Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, должно опираться на наличие вполне определенных ресурсов.
Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего, в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.
Как справедливо указывают А.Н.Широков, С.Н. Юркова другие исследователи, развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории[15, с. 56].
Примером важности данного ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.
Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности.
Так, наличие богатых природных ресурсов еще вовсе не означает богатства населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может.
Значительную роль в структуре понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.
Приведенные выше примеры разнообразных видов ресурсов свидетельствуют о том, что давать обобщенную классификацию ресурсов безотносительно к конкретному виду хозяйства бессмысленно, так как различные виды муниципальных образований будут обладать совершенно различным набором ресурсов. В значительной степени это определяется тем набором прав и полномочий, которые предоставлены муниципальному образованию законодательством.
Тем более это важно, поскольку территория муниципального образования является частью более крупных территориальных образований. Так, ресурсы, расположенные на территории городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.
Принадлежность ресурсов также определяется законом. С этой точки зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования, является закон[19, с. 19].
В связи с этим под ресурсами муниципального образования мы понимаем некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом.
Ресурсы муниципального хозяйства должны быть во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач. Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.
Не менее важным принципом, который также должен учитываться при рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне.
Взаимодействия местного управления с населением в области занятости происходит в рамках функций местного самоуправления в этой сфере. Рассмотрим их подробнее.
Функции органов местного самоуправления: разработка на основе государственной Концепции и основных положений государственной и региональной политики занятости и с учетом условий развития муниципального образования и положения на местном рынке труда муниципальной политики занятости населения; нормативно-законодательное обеспечение ее реализации; разработка и обеспечение действия системы экономических и финансовых механизмов реализации муниципальной политики занятости и регулирования муниципального рынка труда; координация и контроль за деятельностью в этой области управляющих структур муниципалитета, предприятий, муниципальной службы занятости, общественных и других организаций.
Взаимодействие между уровнями в сфере занятости регламентируется федеральными нормативными актами, определяющими источники и порядок формирования муниципальных внебюджетных фондов занятости и их отношения с вышестоящими фондами, регламентирующими деятельность центров занятости и критерии отнесения муниципальных образований к категории кризисных по состоянию рынка труда. На основании этих документов осуществляется оказание оперативной финансовой помощи таким территориям из средств федерального бюджета и федеральной части Фонда занятости.
Другой важнейшей составляющей социальной политики является регулирование уровня жизни населения. В условиях ограниченности финансовых средств необходимо четкое разграничение соответствующих функций между различными субъектами управления. Функции органов местного самоуправления при взаимодействии с населением:
разработка и проведение муниципальной социальной политики; формирование системы дополнительных (к федеральным и региональным) социальных гарантий и методов социальной защиты (с закреплением их соответствующими правовыми актами представительной власти);
определение контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи;
реализация основных принципов социальной защиты населения - адресности, своевременности и доступности; целевое обеспечение социальной защиты из средств муниципального бюджета и муниципальных внебюджетных фондов; создание единой муниципальной системы учреждений социальной помощи населению; координация и контроль за деятельностью органов социальной защиты, муниципальных внебюджетных фондов и структур предприятий в сфере регулирования уровня жизни.
Финансирование социальной защиты и содержания материально-технической базы социального обслуживания осуществляется из бюджета субъекта Федерации. Эти средства могут перечисляться в муниципальные бюджеты напрямую или через специально создаваемый целевой фонд.
Социальная инфраструктура объединяет в своем составе: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, физкультуру и спорт, торговлю и общественное питание, бытовые услуги. Целесообразное разделение функций по управлению ими между органами власти различных уровней определяется главным критерием функционирования социальной сферы - улучшением условий жизни населения.
На муниципальном уровне услуги социальной сферы доводятся непосредственно до потребителя. На федеральном уровне и на уровне СФ создаются условия для такого доведения. Для этого на федеральном уровне должны быть определены роль и приоритеты федеральной власти в обеспечении жильем и услугами всех этих отраслей. Воплощением их должны стать федеральная концепция развития отраслей социальной сферы и гарантируемые государством минимальные социальные стандарты, реализуемые на уровне муниципальных образований как часть стратегии комплексного развития территории.
Социальная инфраструктура объединяет в своем составе: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, физкультуру и спорт, торговлю и общественное питание, бытовые услуги. Целесообразное разделение функций по управлению ими между органами власти различных уровней определяется главным критерием функционирования социальной сферы - улучшением условий жизни населения.
На муниципальном уровне услуги социальной сферы доводятся непосредственно до потребителя. На федеральном уровне и на уровне СФ создаются условия для такого доведения. Для этого на федеральном уровне должны быть определены роль и приоритеты федеральной власти в обеспечении жильем и услугами всех этих отраслей. Воплощением их должны стать федеральная концепция развития отраслей социальной сферы и гарантируемые государством минимальные социальные стандарты, реализуемые на уровне муниципальных образований как часть стратегии комплексного развития территории.
Вхождение в рынок обострило проблему обеспечения услугами ЖКХ. Резкое снижение темпов жилищного строительства, сокращение возможностей предоставления муниципального жилья, отсутствие приемлемой для населения системы предоставления долгосрочных кредитов на приобретение жилья, рост тарифов на услуги ЖКХ потребовали реформирования отрасли. Оно направлено на переход от бюджетного дотирования ЖКХ к оплате его потребителями при обеспечении социальной защиты малообеспеченных семей и экономическом стимулировании качества обслуживания.
Органы местной власти должны обеспечивать реализацию права граждан на жилье и на предоставление в необходимом объеме услуг жилищно-коммунального хозяйства. С этой целью ими осуществляются учет и распределение жилищного фонда, решаются вопросы его реконструкции и ремонта, обеспечивается возможность найма жилых помещений, организации жилищного строительства за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также на долевых началах с последующей передачей жилья гражданам путем продажи, аренды и найма. Органы местного самоуправления решают также вопросы отвода земель и предоставления прав на строительство.
На уровне муниципального образования планируются необходимые объемы услуг жилищно-коммунального хозяйства, определяются дотации на возмещение его убытков, регулируются цены и тарифы на предоставляемые услуги, организуются товарищества собственников жилья и т.д.
Проведение экономической реформы в Российской Федерации сопровождается ростом смертности, резким снижением продолжительности жизни, широким распространением таких заболеваний, как туберкулез, сифилис, корь, холера и др., с которыми наша медицина в прошлом успешно справлялась. Все это свидетельствует о неблагополучии в области здравоохранения. Также и в этой области многое зависит от четкого разграничения функций и ответственности между государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, между давно существующими и вновь созданными структурами, такими как фонды обязательного медицинского страхования.
На муниципальном уровне осуществляются планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов здравоохранения и медицинских учреждений; оказывается медицинская помощь на уровне минимальных стандартов; создаются условия для деятельности медицинских учреждений различных форм собственности и организационно-правового статуса; устанавливаются дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие здравоохранения; разрабатываются и принимаются местные нормативы финансирования здравоохранения и формируются соответствующие расходные статьи местных бюджетов и фондов; строятся здания и сооружения учреждений здравоохранения, обустраиваются прилегающие к ним территории; осуществляется контроль условий аренды учреждениями здравоохранения зданий, помещений и других объектов собственности.
Переход к новым условиям хозяйствования потребовал изменения сложившейся системы образования. При этом решение многих вопросов организации образовательного процесса передано на места.
Основной функцией местных органов является организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования. Они проводят в жизнь государственную и региональную политику в области образования, обеспечивают гражданам, проживающим в данной местности возможность обязательного основного общего образования и выбора общеобразовательного учреждения; принимают местные нормативы финансирования образования и формируют бюджет, обеспечивающий их реализацию. Местные органы могут устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, следят за использованием помещений муниципальных образовательных учреждений по прямому назначению.
.2 Рыночные взаимодействия муниципального образования с организациями
Заинтересованность муниципальных органов во взаимодействии со всеми предприятиями определяется широкими возможностями их участия в решении местных проблем в качестве:
·источника формирования финансовой базы МО (налогоплательщиков, арендаторов, спонсоров внебюджетных фондов и т.д.);
·производителей нужной продукции;
·инвесторов, участвующих в реализации территориальных программ и проектов;
·работодателей, предоставляющих населению рабочие места.
Не меньше заинтересованность и предприятий. Они нуждаются в:
·доступе к местным ресурсам (земельным, топливно-энергетическим, сырьевым, вторичным);
·обеспечении трудовыми ресурсами соответствующей квалификации;
·услугах производственной инфраструктуры;
·обеспечении своих работников и членов их семей услугами социально-бытовой инфраструктуры.
Задача местного самоуправления - максимально использовать эту взаимную заинтересованность.
Важным направлением взаимодействия муниципальных органов с предприятиями является конверсия. Инструментами ее координации и поддержки на местном уровне должны стать: разработка и реализация программ социальной защиты, определение требуемых масштабов переподготовки кадров и создания рабочих мест, использование технологий военного производства и высвобождаемого оборудования для решения территориальных проблем, участие муниципального образования в создании на базе конверсируемых предприятий новых производств и др.
Высокой степенью локализации отличается рынок бытовых услуг. Он тесно связан с обеспеченностью населения товарами длительного пользования - автомобилями, холодильниками и т.п. Их ремонт и техническое обслуживание, как и изготовление по заказу отдельных товаров народного потребления (одежды, обуви, металлоизделий и др.), практически полностью привязаны к территории данного муниципального образования.
Итак, важнейшей функцией местного самоуправления должно стать управление формированием экономической базы, ориентированной на потребности данного административно - территориального деления. Наряду с производством малотранспортабельных продуктов она включает элементы, привязка которых к местному уровню не обусловлена степенью транспортабельности данного продукта или услуги. Соответственно, при переходе к уровню СФ управление экономической базой должно быть направлено на создание рациональной структуры мощностей по циклам, замыкающимся на уровне региона или группы АТО, а также по циклам, выходящим за его границы. В этом случае необходима, однако, кооперация с другими регионами и органами федерального управления. Последние должны, в частности, устанавливать базовые полномочия всех уровней, значения финансово-экономических нормативов, включая процентные ставки, направления государственной промышленной политики.
Формирование экономической среды регионального воспроизводственного процесса должно включать определение и законодательное закрепление системы стимулов и ограничений для предприятий, расположенных в границах административно - территориального деления или региона, а также размещение на конкурсной основе региональных заказов по соответствующей номенклатуре товаров народного потребления. Это требует формирования соответствующей рыночной инфраструктуры, без которой предприятия и организации региона не смогут эффективно осуществлять свои горизонтальные связи.