Конституционно-правовой смысл национализации выражается в двух ее свойствах: а) особый способ перераспределения собственности в общественных интересах; б) форма защиты права частной собственности от произвола публичной власти. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института.
В Конституции <consultantplus://offline/ref=BB2E66775BEDF212BD6AC46CECD95F7F0417FAF60947E1F6722E7Dl7l6F> РФ и в ГК <consultantplus://offline/ref=BB2E66775BEDF212BD6AC46CECD95F7F071AFBF30117B6F4237B737333BE2FDECA6106F405846F31lDl4F> РФ устанавливается исключительный характер такого способа перераспределения имущества. Этот способ имеет три важнейших признака:
) он основан только на законодательном решении вопроса об отчуждении имущества в государственную собственность;
) его осуществление возможно на условиях предварительного и равноценного возмещения стоимости и убытков этого отчуждения;
) в этом процессе должен участвовать суд.
Судебная практика Конституционного Суда РФ накопила определенный багаж по вопросам защиты прав собственников при изъятии имущества для государственных нужд. Нарушения конституционных норм в законодательстве и практике досудебного и внесудебного изъятия имущества (чрезмерные налоговые выплаты, административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и т.д.) были и встречаются в настоящее время. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выработал правовые позиции по защите от незаконных или необоснованных изъятий имущества, нарушения права собственности. Например, в Постановлении <consultantplus://offline/ref=BB2E66775BEDF212BD6AC46CECD95F7F041FF8F40A1AEBFE2B227F7134B170C9CD280AF505856El3l5F> КС РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П Конституционный Суд РФ заявил, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 ст. 35 <consultantplus://offline/ref=BB2E66775BEDF212BD6AC46CECD95F7F0417FAF60947E1F6722E7D763BEE67CE84240BF50486l6l8F> Конституции.
Таким образом, национализация в России фактически осуществляется, имеет определенную нормативную базу и практику административного и судебного применения. Вместе с тем правовые контуры этого процесса в полной мере не конкретизированы и не обеспечены конституционно-правовым уровнем регулирования.
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ
государственный муниципальный приватизация собственность
2.1 Система управления государственной собственностью:
понятие, элементы, функции
В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и в то же время сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть,цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней.
Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т.д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект наряду с другими свойствами является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик вплоть до смены форм собственности.
Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс наряду с объектами государственной собственности имущественных ресурсов частного сектора.
Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод в первую очередь подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретении новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.
В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.
Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.
В российскую правовую доктрину термин "управление государственной собственностью" стал активно вводиться в 90-годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.
Государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 <consultantplus://offline/ref=8801AD0EBD51C6A0F548EC9E82DF412255C3BEF48B5EC370C4B3B550EEA2922804DA5E0A44521610ZBP8L> ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.
В отличие от частной собственности федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом.
В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т.ч. в области федерального имущества.
Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом.
Основополагающими принципами, на которых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:
законность;
строго целевой характер использования государственной собственности;
эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;
справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;
открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;
единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;
возмездность (платность) использования государственного имущества;
обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;
развитие добросовестной конкуренции;
совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;
предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью.
Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора - один из некоторого достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки, совместное участие в инвестиционных проектах, арендные отношения, доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более.
К характерным признакам партнерства относят следующие:
инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;
зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;
партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т.ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;
Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.
Экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т.е. несение бремени собственности.
Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.