Н.А. Грик, М.В. Берсенев 168
СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ В 1995-2004 гг.
Н.А. Грик, М.В. Берсенев
Аннотация
Рассматриваются основные формы и методы работы управления (департамента) социальной защиты и других социальных служб Томской области по поддержке слабозащищенных групп населения, инвалидов, а также особенности реализации российской социальной политики в 1995-2004 гг.
Ключевые слова: социальная история и политика, социальная защита населения, поддержка слабозащищенных групп, реабилитация инвалидов.
Новые общественные отношения в России по-прежнему находятся в стадии становления. Отказ от советской модели развития общества, бездумное копирование западных образцов в начале 1990-х гг. и фактическая безответственность за принимаемые в сфере экономики решения привели к повальному обнищанию большей части населения, обострению социальных проблем. Потребление россиян в 1996 г. составляло 40% от уровня 1991 г., установленные границы прожиточного минимума не могли удовлетворить самые минимальные нужды человека, безработица, нестабильность, повальная бедность и отсутствие надежд на будущее способствовали маргинализации населения, около 25% населения оказались не в состоянии адаптироваться к новым условиям, понизилась средняя продолжительность жизни (прежде всего у мужчин) [1]. Доверие к правительству и президенту в середине 1990-х достигло своего минимума, социальная напряженность возросла многократно. В таких условиях происходило создание органов социальной защиты населения, появилась новая профессия - социальный работник, в вузах стали готовить специалистов по социальной работе.
Начиная с 2000-х гг. социальная обстановка стабилизировалась, люди начали вовремя получать заработную плату и пенсии, появилась возможность планировать свою жизнь. Прежде всего, это связано было с изменением мировой рыночной конъюнктуры, ростом цен на нефть и в связи с этим - укреплением курса рубля, увеличением возможностей государства выделять средства на поддержание незащищенных слоев населения. У людей появилась хотя бы минимальная уверенность в завтрашнем дне, что привело к беспрецедентной поддержке правящей партии. Однако остается вопрос, достигнуты ли в развитии социальной работы серьезные качественные сдвиги или благополучие в основном держится на высоких ценах на нефть.
Социальная история современной России до сих пор не стала предметом серьезных исследований отечественных историков. Вне поля зрения ученых осталась реализация российских законов, призванных отражать уровень их соответствия потребностям и возможностям общества, особенно это относится к таким группам нашего общества, как малообеспеченные, пенсионеры и инвалиды. Поэтому цель статьи - рассмотреть изменения, происходившие в 1995-2004 гг. по оказанию помощи и поддержки людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и роль социальных служб на примере Томской области, которая в целом являлась типичным примером российской провинции, где в полной мере прослеживались общероссийские тенденции социальной стагнации. Не были социально защищены целые категории населения: дети, инвалиды, престарелые люди, женщины, безработные, бездомные. Дети и семьи с детьми были одними из самых незащищенных категорий нуждающегося населения. Безденежье, кризис традиционных ценностей оказывали огромное влияние на женщин. Ожидание ребенка оборачивалось для будущих мам не радостью, а стрессом. Это влияло на здоровье будущих детей. Выплата детских пособий задерживалась, и в ряде случаев - не из-за объективных экономических трудностей, а из-за недосмотра чиновников [2], государство, говоря о ценности материнства, делами показывало иное. Занятость родителей, отказ от воспитания детей, а то и от самих детей приводили к росту безнадзорности, особенно в сельской местности [3. Л. 4].
Ощущали и понимали глубину кризиса в социальных службах региона. Так, в программе управления социальной защиты населения администрации Томской области на 1995 г. признавалось, что в 1994 г. кризис в экономике и связанный с ним дефицит финансовых средств увеличили число нуждающихся. В предстоящем же 1995 г. улучшения положения дел в данном направлении не предполагали, а, учитывая внутриполитические события, связанные с военными действиями на Северном Кавказе, ожидали еще большего обострения многих социальных проблем, ограничения финансирования многих социальных программ. В этих условиях ведущими принципами в работе по социальной поддержке населения управление считало необходимым сосредоточение имеющихся финансовых ресурсов на основных социальных программах [4. Л. 3]. При этом особое место должна была занять реализация федеральной программы «Дети России», его раздел «Детиинвалиды». В Томской области таких было 2187 человек, или 1,5% от всего детского населения области. Если число инвалидов в области за последние 3 года возросло на 3,5%, то детей-инвалидов на 18%. Руководство управления справедливо подчеркивало, что только мероприятиями, проводимыми в рамках декад инвалидов, позитивно повлиять на данные процессы невозможно. Необходимы были комплексные программы с участием разных источников финансирования, включая местные, районные, городские и областные бюджеты, федеральные и внебюджетные средства [4. Л. 7]
Особенно тяжелой была обстановка с лечением инвалидов на периферии области -- не хватало нужных медикаментов, инструментов, из некоторых районов люди не могли даже добраться до квалифицированной медицинской помощи. Устарело оборудование Томского протезно-ортопедического предприятия, что сказывалось на качестве производимых специальных средств для инвалидов. Федеральное правительство практически сняло с себя ответственность за заботу об инвалидах, а денег в областном бюджете не хватало. Многие указы и законы о защите инвалидов не были подкреплены средствами и фактически не выполнялись [5. Л. 6, 7]. Органы социальной защиты населения ежегодно проводили декады инвалидов. Именно декады инвалидов становятся одной из форм стабильно проводимых мероприятий. Так, в декабре 1995 г. дети с ограниченными возможностями получили 15 именных специальных стипендий по 500 тыс. руб. и 14 поощрительных по 200 тыс. руб. Были и специальные стипендии от спонсоров Восточной нефтяной компании и «Гарант банка» [6]. Проводились спартианские игры для детей с ограниченными возможностями. В 1998 г. управление социальной защиты населения Томской области разработало проект закона «О социальной защите инвалидов в Томской области», который был принят в конце 1997 г. [7]. В конце 1999 г. в области для инвалидов было 3 реабилитационных учреждения и отделение в комплексном центре социального обеспечения населения [8. Л. 2]. Остро стояла проблема безработицы. На начало 1995 г. официальный статус безработного получили уже 12298 жителей области, три четверти клиентов службы занятости были женщинами. Следует отметить, что на рынке рабочих специальностей существовал дефицит работников. Прежде всего, безработица поражала специалистов с высшим образованием [9]. К началу 1996 г. наблюдалось общее снижение численности рабочих рук, а также перераспределение их по отраслям производства. Сокращалось количество занятых в науке, отраслях, связанных с вычислениями, торговле. Рост количества работающих происходил в банковской сфере, в ЖКХ и среди чиновников, что не способствовало оздоровлению экономики. В 1996 г. в службу занятости обратились 21575 человек, из них 18606 человек получили статус безработного. Помимо этого, 6160 человек были отправлены в вынужденный отпуск, не получив никакой компенсации [10].
Однако и наличие работы не предохраняло человека от нищеты. Покупательная способность заработной платы жителей области была чрезвычайно мала. В 1996 г. житель Томской области мог на свой доход приобрести 1,9 прожиточного минимума низкого стандарта потребления. В этом прожиточном минимуме учитывались только цены на продукты питания, то есть больше половины своего дохода жители, не будь у них огородов, тратили бы на продукты питания. В среднем прожиточный минимум равнялся 424 тыс. рублей, в то время как потребительский бюджет семьи из 4 человек должен был составлять как минимум 3,5 млн рублей [11]. Недовольство народа выливалось во всевозможные протестные движения. Главным методом борьбы с нищетой для работников бюджетной сферы были забастовки. Бастующие обращались к властям области и лично губернатору с экономическими, а ближе к концу периода и с политическими требованиями [12].
Власти области пытались реагировать и разрешать критические социальные ситуации, но в условиях глубочайшего социально-экономического кризиса это были лишь полумеры. Например, в рамках Дня семьи, проводившегося в 1995 г., силами социальной защиты населения, две семьи из Первомайского района получили путевки в профилакторий «Учитель», организованы выставки детских работ, бесплатные спектакли, в Каргасокском районе были закуплены витамины для детей дошкольного и школьного возраста, несколько детей были отправлены на лечение в профилактории и больницы за пределы Томской области. Проводились разовые выплаты для семей с сиротами, инвалидами, проходили сборы одежды. В г. Асино семьи с детьми обслуживали по ценам ниже рыночных. Проводились консультации юристов [13. Л. 1-4]. Мэр Томска в 1998 г. подписал постановление о предоставлении бесплатных завтраков детям, в семье которых суммарный доход на человека не превышает прожиточного минимума. Бесплатные завтраки состояли из стакана молока с булочкой [14]. С целью снижения остроты финансового голода в семьях и отвлечения молодежи от антиобщественных действий на летние каникулы центром занятости разрабатывались программы трудоустройства подростков. В 1998 г. их в Томске было трудоустроено 743 человека, в 1999 - 1250 ребят [15]. Безусловно, подобные шаги только в малой мере снижали остроту положения.
Предпринимались, однако, и попытки комплексного решения проблем. На территории Томской области действовали постоянные службы, осуществлявшие работу с нуждающимися людьми, такие как Центр социального обслуживания населения (со стационаром для пребывания престарелых, инвалидов, их социальной поддержки, разовых выплат, срочной социальной и психологической помощи, медицинских процедур, профессиональной и социальной реабилитации). Его плановая мощность практически в два раза превышала количество посещавших [16. Л. 10-12], что говорит о его малой известности и непривычности населения к таким формам поддержки.
Для социальной защиты населения создавались новые виды организаций: в г. Асино создан межрайонный Центр реабилитации детей и подростков, в Александровском и Парабельском районах начали работу социальные приюты, в г. Стрежевом - Центр реабилитации для детей с ограниченными возможностями, в Шегарском районе - Служба социально-психологической помощи населению, в пос. Калтай - Областной центр детского и семейного отдыха «Здоровье» [17. Л. 1-4]. В Томской области на начало 1995 г. действовало 7 учреждений помощи семье и детям, в 5 из них были стационары на 130 мест. На севере области были открыты приюты для сирот на 35 мест в общей сложности. В г. Стрежевом действовал реабилитационный Центр для детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья на 45 мест. Работала Служба экстренной психологической помощи [18. Л. 1]. Службы социальной помощи в середине -- конце 1990-х гг. стали автоматизироваться [19. Л. 29].
В целом во второй половине 1990-х гг. население области столкнулось с глубоким системным кризисом. Он усугублялся тем, что большинство людей не были готовы к самостоятельному решению проблем, ожидали поддержки от государства, в то время как это государство жило в рамках либеральной идеологии. В районах области ситуация была гораздо сложнее, чем в Томске. Приемы самопомощи, выработанные в рамках трудных лет Советской власти, разовая помощь, осуществлявшаяся не системно и доходившая не до всех, не разрешали социальных проблем, с которыми сталкивались представители различных групп населения Томской области. Новые же комплексные формы поддержки населения не были еще популярны, во многом социальная ситуация усугублялась еще и тем, что люди были слабо осведомлены о том, где они могут получить необходимую помощь.
С 2000 г. в развитии системы социального обслуживания населения области наступили некоторые перемены. Улучшилась ситуация с поддержкой семей с детьми. Так, в 2000 г. в Томске заново начал работу 96-й детский сад, все работники которого были уволены в 1998 г. [20]. В г. Стрежевом в 2001 г. был построен Центр дополнительного образования, посещение которого стало для детей бесплатным. Он был оборудован в здании-долгостроек «Томскнефти» на деньги этой компании [21]. По сравнению с 1997-1998 гг., когда детские пособия многим семьям приходилось отсуживать, ситуация заметно улучшилась. После 1999-2000 гг. задержки выплат прекратились. В то же время их стали получать лишь семьи с низким уровнем дохода. Детей отправляли в детские лагеря, однако выплаты этим лагерям иногда задерживались, в связи с чем у воспитанников возникали жалобы [22. Л. 100]. Несмотря на эти меры поддержки семей с детьми, по-прежнему росла социальная безнадзорность детей. Очень часто от них отказывались пьющие родители, а также непьющие, но не желающие возиться с детьми. По-прежнему тяжелой оставалась эпидемическая ситуация.
Безработица также оставалась острой социальной проблемой области. Она обострилась еще по одной причине - в это время достигло трудоспособного возраста большое число из родившихся в 1980-е гг. молодых людей. В конце 1990-х в Томской области безработными были 2,22% от экономически активного населения, а в 2000-х этот процент вырос до 2,79%. Многие люди, ранее бывшие безработными, но не обращавшиеся в Центры занятости, начали это делать [23]. Такие изменения можно рассматривать и в позитивном ключе: люди начали перестраиваться, приспосабливаться к жизни на новый лад. По-прежнему областной центр в этом плане был очагом относительного благополучия. В среднем по области 4 чел. претендовали на одно рабочее место, в то время как в Бакчарском районе - 291, в Каргасокском - 239. По-прежнему от безработицы страдали по большей части женщины (в Томске они составляли 76% всех безработных). Работодатели предъявляли к ним излишне жесткие требования - вплоть до требований не заводить семью и детей.
В сложном положении находились многодетные и одинокие родители, уволенные с военной службы, инвалиды, люди, вышедшие из мест лишения свободы, лица предпенсионного возраста, длительно безработные [24].
Борьба с бедностью, к которой приступили в начале 2000-х гг., тоже не была эффективной. Каждый третий житель области в это время находился на грани нищеты. Во многом это объяснялось налоговой политикой государства (из 16 млн руб. налогов в области оставалось только 6,7 млн). Нищета превратилась в социальную болезнь, влияющую на мировоззрение людей. В депрессивных поселках люди спасались разведением своего огорода и сбором дикоросов [25], на помощь государства многие уже не рассчитывали.
Стратегия центров занятости населения начиная с 2000-х гг. сместилась в сторону оказания приоритетной помощи тем, кто может и желает работать, организации общественных работ, поддержки предпринимательства и переобучении [26]. Был создан клуб ищущих работу, в котором людям помогали вернуть самоуважение, преодолеть негативные последствия безработицы [27]. Однако количество людей со статусом «безработный» за 2001 г увеличилось. По мнению Е.В. Нестеровой, начальника Томской службы занятости населения, это явилось следствием не только усложнения социальной ситуации, но и улучшением условий для безработных: не наблюдалось задержки по выплате пособий, изменился размер минимального пособия - до 20% от прожиточного минимума. Было трудоустроено 4,5 тыс. человек. Пополнился рынок вакансий за счет работы с вышестоящими организациями. За счет программы общественных работ за 2001 г. было устроено 1169 человек, она считалась самым эффективным методом борьбы с безработицей. Также была разработана программа «Молодежная практика», рассчитанная на прохождение молодыми людьми практики на промышленных предприятиях и приобретение ими трудовых навыков. В 2000 г. в этой программе участвовало 23 человека. Была выдвинута продуктивная идея выделения квотируемых рабочих мест. Однако механизм такого выделения долгое время оставался не отработан [24]. По-прежнему серьезной проблемой оставалось устройство инвалидов. Специалисты отдела поддержки социально слабозащищенных групп населения Томского городского центра занятости сталкивались со следующими трудностями: работодатели не проявляли заинтересованность брать инвалидов, ограничен был список профессий, особенно для ИТР и служащих. Заработная плата у подавляющего числа инвалидов была низкой. Не хватало специализированных предприятий для инвалидов. Отсутствовала система профессиональной реабилитации.