Государственное предпринимательство на современном этапе
Научная литература предлагает множество определений государственного предпринимательства. Обзор современной отечественной историографии данного феномена развернуто представлен в монографии Д.В. Завьялова и О.В. Сагиновой «Развитие форм государственного предпринимательства в российской экономике» [Завьялов и др. 2017, с. 25-26]. Авторы также дают собственное определение данной формы хозяйственной деятельности: на их взгляд, «государственное предпринимательство это целенаправленная деятельность, предполагающая использование собственности государства, осуществляемая компаниями с государственным участием, а также посредством формирования сферы рыночного предложения государственного капитала в различных сферах экономической деятельности, не запрещенных законодательством, в целях удовлетворения потребностей общества и его граждан в товарах, работах и услугах, и получения прибыли на систематической основе, необходимой для саморазвития субъекта хозяйствования и обеспечения финансовых обязательств перед другими хозяйствующими субъектами» [Завьялов и др. 2017, с. 27]. Механизмы участия государства в предпринимательской деятельности различаются в зависимости от нормативно-правовой базы страны, где реализована та или иная форма государственного предпринимательства, особенностями предпринимательской деятельности, которую ведут хозяйствующие субъекты, подпадающие, согласно законодательству, под категорию государственных и т. д. В зависимости от этих факторов выделяют различные формы и механизмы государственного предпринимательства.
Мы солидарны с О.В. Сагиновой и В.Ю. Нагалиным, которые предлагают следующую классификацию экономических «ролей» государства: государство в роли собственника, государство в роли заказчика, государство в роли инвестора и государство в роли партнера [Сагинова, Нагалин 2016, с. 84].
Отличительной особенностью государственного предпринимательства в последние десятилетия является как расширение деятельности уже существующих акторов в этой области, в том числе государственных банков, финансовых институтов развития и государственных фондов (пенсионные, страховые, национального благосостояния), которые активно действуют на национальных и международных рынках, так и реализация новых форм государственного влияния на деятельность подобных институтов. В связи с этим в экспертной среде идет дискуссия о видоизменении феномена государственного капитализма по сравнению с его более ранними проявлениями.
Так, в известном исследовании «Левиафан в бизнесе: разновидности государственного капитализма и их влияние на экономические показатели» Л. Мусаччо и С.Г. Лазарини утверждают, что ...форма государственного капитализма, преобладающая в XXI в., отличается от того, что мы наблюдали во второй половине предыдущего столетия. Тогда государственное участие в предприятиях реализовывалось в рамках командной экономики или смешанной экономики; в данном случае правительства владели предприятиями и непосредственно контролировали распределение стратегических ресурсов. Совсем недавно, возможно, парадоксальным образом, волна приватизации и либерализации 1980-х и 1990-х гг. помогла создать новую форму гибридного капитализма, при которой правительство влияет на инвестиционные решения частных компаний в основном через миноритарный капитал [Musacchio, Lazzarini 2012, p. 4].
Таким образом, были созданы форматы, которые подразумевают «сплав преимуществ государства с преимуществами капитализма» [Краснобельмов 2013, с. 85]. В связи с их новизной и многообразием западные исследователи отмечают, что на сегодняшний день отсутствует концептуальное понимание данных форматов государственного поведения в рыночном пространстве, равно как и аналитический аппарат для изучения его отдельных аспектов. Они полагают, что, в отличие от предыдущих проявлений прямого вмешательства государства в рыночные отношения, современные формы государственного предпринимательства отличает большая гибкость и масштабное использование рыночных инструментов [Musacchio, Lazzarini 2012, p. 3]. В связи с распространением новых форматов государственного участия в экономической деятельности сторонники либеральной формы рыночного хозяйствования выступают с заявлениями о связанных с этим рисках.
К примеру, на фоне торговой войны между США и КНР Белый дом утверждает, что Китай использует инструменты корпоративного управления, в частности, создание партийных комитетов внутри предприятий, для реализации своей промышленной политики и национальной стратегии. Как отмечается в отчете Управления торговой и производственной политики Белого дома, созданного при администрации Д. Трампа, ...корпоративное управление стало инструментом для достижения стратегических целей Китая, а не [инструментом], как принято в соответствии с международными стандартами, для достижения целей предприятия по максимизации прибыли How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World: Office of Trade and Manufacturing Policy Report. 2018. June. P. 11 // The White House (the old version of website). URL: https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-con tent/uploads/2018/06/FINAL-China-Technology-Report-6.18.18-PDF.pdf (дата обращения 29 августа 2023).. Наиболее известным трудом в этой области является книга известного американского политолога и владельца влиятельного консалтингового агентства “Eurasia Group” Я. Бреммера «Конец свободного рынка: Кто победит в войне между государствами и корпорациями» [Bremmer 2010]. В ней автор дает деятельности государственных предприятий и связанному с ними феномену государственного капитализма весьма эмоциональное определение, использование которого в научном анализе не представляется возможным.
Государственный капитализм Бреммер понимает как систему, в которой правительства используют различные виды государственных предприятий для получения прибыли, которой можно управлять по усмотрению чиновников. Сверхцелью в данном случае является «не экономический (максимизация роста), а политический (максимизация власти государства и шансов его руководства на выживание) аспект» [Bremmer 2010, p. 4-5].
В более поздней работе «Государственный капитализм. Как его возвращение меняет мир», посвященной этой же теме, американский политолог и журналист, эксперт Совета по международным отношениям Й. Курланцик высказал мнение, что ...самая серьезная угроза со стороны государственного капитализма заключается в том, что две крупные авторитарные державы, Китай и Россия, будут использовать свои государственные компании в качестве оружия в конфликтах с другими странами, в качестве средств контроля над определенными видами природных ресурсов, в качестве средств получения и кражи важнейших технологий у других стран или в качестве инструментов подрыва экологических и трудовых норм в странах, где их государственные компании инвестируют свои средства [Kurlantzick 2016, p. 38]. К странам государственного капитализма относятся, по мнению автора, страны, где 1/3 из 500 крупнейших компаний по капитализации находится либо в государственной собственности, либо под влиянием государства. Интересно, что термин «государственные капиталисты» применяется не к самим государственным предприятиям, а к странам как таковым или к их правительствам [Kurlantzick 2016, p. 10].
Й. Курланцик признает, что эффективность государственных предприятий не всегда напрямую зависит от степени демократичности государственных институтов: например, правительство «умеренно авторитарного» Китая более эффективно управляет национальными компаниями, чем, к примеру, норвежское.
C другой стороны, он указывает на российские государственные предприятия как на случай неэффективного управления, связанного, в первую очередь, с высокой коррупционной составляющей [Kurlantzick 2016, p. 27-48]. При этом автор игнорирует особенности политического управления государственными компаниями в изучаемых странах, их роль в социально-экономическом пространстве, исторические предпосылки деятельности и ряд прочих факторов, которые составляют специфику государственного предпринимательства.
Государственные предприятия как основная форма государственного предпринимательства
Традиционная форма государственного предпринимательства, соотносящаяся с деятельностью государственных предприятий и предприятий с государственным участием, остается основной, несмотря на быстрые темпы роста прочих форм государственной экономической деятельности. Расширение масштабов деятельности государственных предприятий наблюдается с 2008 г., когда произошел крах финансовой системы, вызванный, в первую очередь, недостаточным регулированием эмиссии долговых обязательств и связанных с ними спекуляций. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая регулярно публикует отчеты о деятельности государственных предприятий в мире, отмечает рост их количества и капитализации в независимости от географического региона и уровня экономического развития конкретной страны.
Так, согласно проведенному в 2017 г. исследованию в выборке из 40 стран функционировало около 2500 предприятий с государственным участием, рыночная стоимость которых превышала 2,4 млрд долл. США При этом были исключены данные по КНР, где насчитывается по-рядка 50 тыс. государственных предприятий и предприятий с государ-ственным участием стоимостью около 30 млрд долл. США. См.: The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises. The Organisation for Economic Co-operation and Development Research. Paris: OECD Publishing, 2017. 79 p. // Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). URL: https://read.oecd-ilibrary.org/governance/the-size-and- sectoral-distribution-of-state-owned-enterprises_9789264280663-en#page8 (дата обращения 29 августа 2023).. В 2013 г. подобных предприятий было 2111 стоимостью около 2 млрд долл. США, а в 2009 г. приблизительно 2050, оцененных в целом в 1,2 млрд долл. США7. Исследование на основании данных Fortune Global 500, посвященное проверке предположения о растущей значимости государственных предприятий в мировой экономике, показало, что с 2005 по 2014 г. количество государственных предприятий среди крупнейших мировых компаний увеличилось с 9,8% до 22,8% в первую очередь, за счет государственных предприятий Китая и других развивающихся экономик [Kwiatkowski, Augustynowicz 2015, p. 1739].
Несмотря на рост количественных показателей, связанных с деятельностью государственных предприятий, их отраслевая направленность остается практически неизменной. Госпредприятия работают в первую очередь в таких ключевых секторах экономики, как финансы, инфраструктура, обрабатывающая промышленность, энергетика и добыча природных ископаемых. На сегодняшний день не существует единого и принятого на международном уровне определения государственных предприятий и предприятий с государственным участием. ОЭСР оставляет за национальными законодательствами право самостоятельно определять принадлежность хозяйствующего субъекта к государственному сектору. В «Руководящих принципах ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием», изданных в 2015 г., закреплено, что ...любую корпоративную структуру, признанную государственным законодательством как предприятие, на которое государство имеет право собственности, следует рассматривать как государственное предприятие. Сюда входят акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и компании с ограниченным правом выпуска акций. Более того, учрежденные специальным законом организации, правосубъектность которых регулируется определенным законодательством, следует также считать госпредприятиями в случае, если их цели и деятельность (хотя бы отчасти) носят в наибольшей степени экономический характер8. В 2014 г. выборка была меньше и охватывала 34 страны. См.: The Size and Sectoral Distribution of SOEs in OECD and Partner Countries. The Organisation for Economic Co-operation and Development Research. Paris: OECD Publishing, 2014. 70 p. // Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). URL: https://read.oecd-ilibrary.org/finance-and- investment/the-size-and-sectoral-distribution-of-soes-in-oecd-and-partner- countries_9789264215610-en#page10 (дата обращения 29 августа 2023). OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. Paris: OECD Publishing, 2015. 110 p. [Электронный ресурс] // Organisation
for Economic Co-operation and Development (OECD). URL: https://www. oecd-ilibrary.org/docserver/9789264263680-ru.pdf?expires=1584288676&i d=id&accname=guest&checksum=3FF699048538660A584EDFD1CCE02 3C7 (дата обращения 29 августа 2023).
В случае акционерных обществ предлагается различать, в первую очередь, мажоритарное и миноритарное участие и доступные для этих форм участия виды контроля. В частности, предприятия, в которых государство имеет долевое участие более 50% и/или преимущественное право на иные формы осуществления контроля, предлагается называть государственными предприятиями; хозяйствующие субъекты, в которых государство выступает собственником между 10-50% акций и/или имеет возможность осуществлять контроль, который соответствует миноритарному долевому участию в этих пределах, следует классифицировать как предприятия с государственным участием. Минимальный порог в 10% авторы исследования объясняют тем, что, выступая собственником 10% и более имущества предприятия, государство может преследовать стратегические интересы Ibid. P. 8-9..
Помимо этого, государство может образовывать «пирамидальные» холдинговые структуры, представляющие собой высокодиверсифицированные организации, в которых головная компания выступает (частичным) собственником ряда дочерних компаний из различных отраслей, направляющих, в свою очередь, деятельность «внучатых» предприятий и выступающих по отношению к последним в качестве материнских компаний. Государство может являться (частичным) собственником как холдинговой компании, так и предприятий, которые входят в структуру холдинга.
По сравнению с частными предприятиями, государственные хозяйствующие единицы имеют ряд особенностей, которые связаны с юридическим статусом их собственника государства. Как публично-правовое образование государство не руководствуется в первую очередь коммерческим интересом, а направляет свою деятельность на удовлетворение общественно значимых потребностей и реализацию долгосрочных целей макроэкономического развития.
Как справедливо замечают П.В. Артемова и Е.А. Таварьян, «цели участия государства в корпоративных правоотношениях определены выполнением социальных и стратегически-важных функций» [Артемова, Таварьян 2017, с. 118].
К общественно значимым потребностям в зависимости от национальных приоритетов могут относиться: обеспечение национальной безопасности и стратегических интересов, гарантия занятости для определенной части населения, реализация социально-экономических программ и прочих функций, которые частный сектор на может выполнить в связи с отсутствием прямой коммерческой выгоды или необходимых ресурсов. Цели, соотносящиеся со стратегическим развитием, подразумевают, прежде всего, модернизацию отдельных отраслей экономики, поддержку развития новых отраслей или создание условий для технологического «рывка». В таком случае государственные предприятия принимают на себя роль инновационных центров, реализующих соответствующие проекты с длительным периодом окупаемости, которые малоинтересны для частного бизнеса в связи с высокими рисками и отсутствием краткосрочного дохода. Они также могут выступать в качестве инвесторов на международном рынке, приобретая предприятия или их доли, которые представляют стратегический интерес в качестве носителей уникальных знаний и технологий.