Материал: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
203/543
мере был совещательно-рекомендательным органом, хотя порой с ведома Президента в деятельности Госсовета просматривались и стратегические начала.
Отраженные в приведенной норме Конституции РФ (в редакции 2020 г.) положения вряд ли можно толковать так, что Государственный Совет РФ в чем-то будет подменять Президента РФ.
Скорее всего усилится его роль в обеспечении связи Центра и регионов страны, в обсуждении основных направлений внутренней и внешней политики страны. Фактор коллегиальности как основа функционирования Государственного Совета поможет Президенту РФ обсуждать на его заседаниях стратегию формирования и реализации государственной политики.
Все сказанное нашло отражение в Федеральном законе о Государственном Совете РФ, принятом в конце 2020 г. Причем в Законе подчеркнуты как бы две цели Закона: первая - обобщенная: акт принят "в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определяет основы функционирования публичной власти", вторая - связана непосредственно с Госсоветом, Закон определяет "также статус, организационно-правовые основы формирования и деятельности
Государственного Совета Российской Федерации".
Отсюда в текст Закона включены две статьи, посвященные публичной власти. В ст. 2
"Понятие единой системы публичной власти" дается (ч. 1) ее небесспорное определение как системы органов всех трех уровней (Федерация, субъекты РФ и органы местного самоуправления), осуществляющих свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства. В ч. 2 ст. 2 дается понимание координации деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти, как системы действий и решений, которые направлены на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, и обозначается участие в такой координации Президента РФ, а также в пределах своей компетенции
Правительства РФ, Государственного Совета, других органов публичной власти.
В ст. 3 "Государственный Совет в единой системе публичной власти" в ч. 1 определено, что
Госсовет является конституционным государственным органом, формируемым Президентом РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. В ч. 2 ст. 3 говорится, что Государственный Совет в пределах своей компетенции участвует в разработке стратегических задач и целей внутренней и внешней политики
Российской
Федерации, в формировании государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, способствует согласованному функционированию и взаимодействию органов, входящих в единую систему публичной власти, в целях соблюдения и защиты прав и свобод граждан РФ.
Таким образом, приведенные положения позволяют сказать, что Госсовет хотя и определен как государственный орган, во многом является органом при Президенте РФ. Это хорошо видно из содержания ст. 5 об основных задачах Госсовета и ст. 6 об основных его функциях. В них применяются такие слова при раскрытии его полномочий, как "содействие Президенту",
"подготовка предложений
Президенту",
"рассмотрение по предложению
Президента",
"обсуждение" ("участие в обсуждении") каких-то вопросов и т.д.
И все же в Законе о Госсовете отражена определенная его самостоятельность. Она состоит в том, что он не только вносит какие-то вопросы на рассмотрение Президента РФ, но также вправе адресовать свои решения различным органам. Согласно ст. 14 "Решения Государственного Совета" по итогам его заседаний оформляются решения, которые подписываются Председателем
Государственного Совета (т.е., обратим внимание, Президентом не как главой государства, а как руководителем данного органа). В случае принятия Госсоветом решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу. В случае принятия

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
204/543
Госсоветом решения о целесообразности разработки документов стратегического планирования
Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, внесения изменений в такие документы соответствующая рекомендация направляется в Правительство РФ, в субъект РФ либо муниципальное образование.
Закон о Госсовете сохранил в основном порядок его формирования. Членами Госсовета являются по должности Председатель Правительства РФ, председатели Совета Федерации и
Государственной Думы, Руководитель Администрации Президента РФ, руководители субъектов
РФ. По решению Президента в состав Госсовета могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, представители местного самоуправления. По решению Президента в состав Госсовета также могут быть включены иные лица. Члены Госсовета участвуют в заседаниях, в подготовке материалов к заседаниям и т.п. Члены
Госсовета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.
Для решения текущих вопросов деятельности Госсовета формируется Президиум Госсовета.
Персональный состав
Президиума определяется
Председателем
Госсовета.
Президиум рассматривает план работы Госсовета, а также повестку дня его очередного заседания и материалы к заседанию, анализирует реализацию плана работы Госсовета и его решений.
В целях выполнения задач и осуществления функций Госсовета создаются его комиссии, а также могут создаваться рабочие группы и иные рабочие органы Госсовета. Комиссии Госсовета создаются по направлениям его деятельности решением Председателя Госсовета.
Заседания Госсовета проводятся регулярно в соответствии с планами, утверждаемыми
Председателем Госсовета. По решению Председателя могут проводиться внеочередные заседания.
Заседание Государственного Совета является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа членов Государственного Совета. Заседания ведет Председатель Госсовета.
В обновленном в 2020 г. п. "ж" ст. 83 говорится, что Президент "формирует Совет
Безопасности Российской Федерации в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз; возглавляет Совет Безопасности Российской
Федерации. Статус Совета Безопасности Российской Федерации определяется федеральным законом".
Предназначение органа обозначено в приведенных конституционных нормах. Президент и формирует, и возглавляет Совет Безопасности. Ранее был принят Федеральный закон от 28 декабря
2010 г. "О безопасности", определено, что в состав этого органа входят Председатель Совета
Безопасности РФ, которым по должности является Президент РФ; Секретарь Совета Безопасности
РФ; постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности. Постоянные члены
Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом
Президентом РФ. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом РФ тоже в определяемом им порядке.
В настоящее время действуют Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, а также Положение об аппарате Совета Безопасности, утвержденные Указом Президента РФ от 7 марта 2020 г. Состав Совета Безопасности утвержден Указом от 25 мая 2012 г. (редакции от 3 февраля 2020 г.), периодически состав корректируется в связи с включением в него (исключением из него) руководителей определенных органов и (или) должностных лиц, а также по персональному составу.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
205/543
Полномочные представители Президента.
Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. "к" ст. 83). Институт таких представителей получил широкое развитие. Так, вначале Президент назначал своих представителей во многие субъекты РФ. Как уже говорилось в разд. V учебного курса, Указом от 13 мая 2000 г. Президент образовал на территории России семь федеральных округов (затем их стало сначала восемь, далее девять, на сегодня вновь восемь), назначил в каждом своего полномочного представителя, введя для субъектов РФ должности федеральных инспекторов или главных федеральных инспекторов. На постоянной основе действуют также полномочные представители
Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, Европейском суде по правам человека. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных представителей для решения определенных задач, эти представители действуют до тех пор, пока задача остается актуальной.
Руководители исполнительной власти субъектов РФ.
С декабря 2004 г. повышается роль
Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. Мы говорили ранее, что до этого главы избирались населением субъектов РФ. В соответствии с изменениями, внесенными 29 декабря 2004 г. в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, от выборов отказались; кандидатуру на должность главы представлял Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимал орган законодательной власти субъекта РФ.
Это лицо могло быть отрешено от должности Президентом РФ (такие единичные факты имели место) в случае утраты доверия Президента, а также в случае уклонения от отмены или внесения исправлений в свои акты, нарушающие федеральное законодательство и создающие трудности в осуществлении федеральных полномочий, прав и свобод граждан. Как было показано ранее, с 2012 г. восстанавливаются прямые выборы главы субъекта. Однако в согласовании кандидатур на этот пост по-прежнему участвует Президент РФ, в том числе путем консультаций с политическими партиями. Ряд субъектов РФ вместо прямых выборов оставил избрание главы субъекта РФ решением законодательного органа субъекта - с представлением кандидатуры на этот пост
Президентом РФ. Кроме того, Закон об общих принципах организации органов власти субъектов
РФ сохранил за Президентом РФ право отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ в случае утраты доверия Президента РФ.
Высшее командование Вооруженных Сил РФ, органы правопорядка.
Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внутренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; присваивает воинские звания высшим офицерам - к ним относятся по Федеральному закону от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" генерал-майор, контр-адмирал, генерал-лейтенант, вице-адмирал, генерал-полковник, адмирал, генерал армии, адмирал флота, Маршал РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "О полиции" Президент РФ осуществляет общее руководство деятельностью полиции, назван в Законе первым в числе органов, которые осуществляют государственный контроль за этой деятельностью. Согласно Закону состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются
Президентом РФ. В развитие Закона Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. утверждены
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации. Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД
России по иным субъектам РФ (далее - территориальные органы). Территориальный орган возглавляет министр внутренних дел по республике либо начальник главного управления
(управления) МВД России по иному субъекту РФ (далее - руководитель территориального органа), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. Заместители руководителей территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом РФ по представлению министра или министром в соответствии с законодательством РФ. Назначение на должности высшего

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
206/543
начальствующего состава в органах внутренних дел и освобождение от этих должностей, а также продление срока службы лицам, замещающим указанные должности, осуществляет Президент РФ по представлению министра, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Дипломатические представители Российской Федерации.
Президент решает кадровые вопросы и в сфере внешней политики. Согласно п. "м" ст. 83 Конституции РФ он назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. При необходимости Президент назначает и временных представителей, не получающих дипломатического статуса, но общающихся по его поручению с международными организациями и иными государствами в связи с обеспечением интересов
Российской Федерации или прав ее граждан (например, по проблемам въезда и выезда населения
Калининградской области).
2. Полномочия в области руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с
другими государственными органами
Вопросы внутренней политики.
Исходным для этой группы полномочий Президента является то, что он согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства "в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами". Конституция и законы устанавливают лишь основы такой политики, но не более того. Они не в состоянии учесть текущие моменты политики, ее нюансы.
Последние требуют повседневных усилий и Президента РФ, и иных компетентных органов.
Занимаясь руководством внутренней политикой, Президент не подменяет иные государственные органы, не решает вопросы вместо них. Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в других - становится инициатором разработки законопроекта, в третьих - дает поручение
Правительству или иному федеральному органу исполнительной власти.
Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное разделение труда по руководству внутренней политикой государства.
Если вопрос требует установления законодательных основ, тогда им занимается парламент Российской Федерации и принимает необходимый акт. Непосредственным проведением внутренней политики обычно занимается
Правительство, отдельные министерства, федеральные службы, агентства. А согласующей, обеспечивающей взаимодействие, координирующей и направляющей инстанцией в вопросах внутренней политики выступает Президент.
Вместе с тем Президент может осуществлять нормативно-правовое регулирование общественных отношений: издает указы и распоряжения, в том числе и нормативного содержания.
Во-первых, он делает это в ситуации, когда закон еще не принят, а общественные отношения требуют регулирования, - в этом случае его акты действуют на период до появления закона и далее корректируются в соответствии с ним. Во-вторых, законом может быть поручено Президенту урегулировать какие-то вопросы в дополнение к законодательному регулированию (например, федеральные конституционные законы о гербе, флаге называют немало ситуаций для размещения этих символов Российской Федерации и одновременно предусматривают, что иные случаи их использования устанавливаются
Президентом).
В-третьих,
Президент вправе издавать нормативные акты по вопросам своего постоянного ведения.
В области внутренней политики к ведению Президента РФ относится назначение референдума Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. "в" ст. 84 Конституции РФ). Однако, как было показано в разд. III учебного курса,
Президент не может назначить референдум по своей инициативе. Предложение о его проведении вносят либо Конституционное Собрание по вопросу о новой Конституции РФ, либо не менее 2 млн. российских граждан путем сбора подписей по вопросу внутригосударственной жизни, либо соответствующий государственный орган, если речь идет о вхождении России в какое-то

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
207/543
межгосударственное объединение, ином важном внешнеполитическом вопросе. Президент, получив предложение о проведении референдума, обращается в Конституционный Суд РФ. Если этот орган решит, что инициатива референдума соответствует Конституции, Президент вправе назначить референдум.
Президент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов, в том числе и брать на себя принятие нелегких решений.
Как уже говорилось, Президент РФ является лидером не только государства, но и гражданского общества. Отсюда в области внутренней политики предполагается его постоянное внимание к институтам гражданского общества, взаимодействие с политическими партиями. В частности, Президент РФ был инициатором выделения мест в Государственной Думе партиям, не сумевшим преодолеть 7%-ный барьер, а также снижения общей численности политической партии для ее государственной регистрации. В 2005 г. Президент РФ был инициатором создания
Общественной палаты РФ. Президент РФ утверждает 40 из 166 членов Общественной палаты, их кандидатуры определяются по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами.
В настоящее время
Президент
РФ содействует активизации
Общероссийского народного фронта как общественного движения, стремящегося к консолидации нашего общества.
Что касается непосредственно взаимоотношений с другими государственными органами, как увидит читатель далее, у Президента широкие возможности.
Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием.
Парламент РФ официально существует как единое целое, но фактически проявляет себя в деятельности палат - Совета
Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п.
"е" ст. 84 Конституции РФ). В послании Президента обычно обобщаются итоги пережитого страной года, а также уточняются направления развития государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.
Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета
Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении
Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом могут проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.
Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, - ч. 2 ст. 80 Конституции
РФ. Обновленное изложение этой нормы означает, что усилия Президента распространяются не только на органы государственной власти, но также и на органы местного самоуправления, поскольку в ст. 132 Конституции они включены в единую систему публичной власти. Заметим также, что Президент много внимания уделяет институтам гражданского общества, тем более в ситуации, когда надо обеспечивать их согласованное участие в общественно-политической жизни страны.
Отдельно хотелось бы отметить роль Президента в создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и о материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, особенно в законотворческом и законодательном процессах.