Материал: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
264/543
взаимоотношений с представителями от субъектов РФ, не займут ли по сути президентские представители ключевых постов в Совете Федерации.
У некоторых политиков есть и радикальное предложение - вообще ликвидировать Совет
Федерации, поскольку эта палата не имеет четкого назначения. По нашему мнению, такая палата нужна, поскольку она аккумулирует интересы регионов страны и ищет пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Подобные палаты существуют даже в унитарных государствах.
4. Проблема длительности полномочий парламента и их досрочного прекращения
Обычный срок полномочий депутата, следовательно, и самой Государственной Думы сначала составлял четыре года. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября
2008 г. предложил увеличить срок полномочий Государственной Думы до пяти лет. Это и было сделано Законом РФ от 30 декабря 2008 г. о поправке к Конституции.
Может иметь место досрочное прекращение полномочий. Полномочия депутата прекращаются досрочно решением Государственной Думы при невыполнении им своих функций или осуждении к уголовному наказанию, связанному с лишением свободы, или же если он не хочет далее быть депутатом и прямо отказывается от мандата, или же совершает действия, позволяет себе занятия, приобретает правовые статусы (состояния), хотя и не являющиеся правонарушениями, но не совместимые с депутатским мандатом, исключающие дальнейшее его сохранение. Выход из фракции или исключение из ее состава тоже стали основаниями досрочного прекращения полномочий депутата по решению Государственной Думы. Наконец, Государственная Дума может быть распущена досрочно Президентом РФ (основания роспуска мы назвали в связи с анализом полномочий Президента).
Начало полномочий Государственной Думы и ее депутатов регулируется в законодательстве неодинаково.
По Конституции РФ (ч. 4 ст. 99) с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Думы прежнего созыва прекращаются. Следовательно, если новые выборы признаны несостоявшимися или недействительными, палата вправе работать дальше даже при истечении пятилетнего периода, пока не будет избран новый состав. Дума, распущенная
Президентом, лишается лишь возможности заседать и принимать акты, в остальном же вправе функционировать. Заседание палаты является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы
1998 г.). Всего депутатов в палате 450, значит, большинство составляет 226. Исходя из этого не так уж сложно определить и правомочность палаты в целом: если на очередных выборах не менее 226 депутатов избрано, Государственная Дума вправе заседать, хотя кворум заседаний будет зависеть от явки каждого депутата.
По Закону "О статусе сенатора Российской Федерации и депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий отдельного депутата начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы
Государственной Думы нового созыва (ст. 3). Теперешние выборы по партийным спискам почти уравнивают срок полномочий палаты и отдельного депутата. Но фактический срок полномочий депутата, получившего мандат взамен коллеги, выбывшего из списка, будет короче.
Коснемся и более общего вопроса: какой срок полномочий целесообразен вообще для представительных органов и особенно для парламента государства, его палаты? В различных странах законодательные органы общегосударственного уровня формируются, как правило, на четыре года или на пять лет.
Более краткий или продолжительный сроки являются исключением. Если срок общегосударственного представительного органа равен, например, трем годам, он мало успеет за это время сделать - первые полгода уходят на налаживание работы парламента, палаты, последние полгода все уже думают о новых выборах. Более длительный срок полномочий парламента или

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
265/543
палаты грозит ослаблением связей парламентариев со своими избирателями, привыканием депутатов к плюсам своего положения, особенно материально-бытовым.
Сокращенный срок деятельности возможен для первого парламента, образуемого на базе новой конституции государства, как парламента переходного периода, или переходного парламента к более длительно действующему. Задача такого парламента - воплотить заложенные в конституции основы новой парламентской системы в практику. Этот путь был избран в Российской
Федерации для первого Федерального Собрания, которое действовало два года, что предусмотрено переходными и заключительными положениями самой Конституции РФ (п. 7).
Наверное, четыре-пять лет - это рациональный срок. За четыре года Дума, как показала практика, вполне в состоянии организовать свою деятельность, принять многие законы. К тому же с каждым созывом накапливается опыт парламентской деятельности, а многие депутаты, избирающиеся уже не один созыв, почти не имеют проблем адаптации в палате, помогают своим коллегам.
Установленный Законом 2008 г. о поправке к Конституции пятилетний срок полномочий
Государственной Думы призван в еще большей мере способствовать улучшению деятельности палаты. Кроме того, в какой-то степени увеличение до пяти лет корреспондирует увеличению срока полномочий Президента РФ до шести лет. Все-таки подавляющую часть своих сроков они будут работать сообща.
Представительные органы власти субъектов РФ обычно избираются на четыре-пять лет.
Выбор в этих рамках конкретного предела является волей самого субъекта РФ и отражается обычно в его конституции, уставе.
На уровне Государственной Думы и в большинстве субъектов РФ для всех депутатов срок полномочий является единым. Парламентской практике известно правило ротации как частичного обновления, т.е. переизбрания состава парламента или его палаты в ходе данной легислатуры. В
России ротация использовалась лишь в некоторых субъектах РФ. Например, до декабря 2011 г.
Законодательное Собрание Свердловской области состояло из двух палат - Областной Думы и
Палаты представителей. В Областной Думе было 28 депутатов, избираемых сроком на четыре года.
Каждые два года переизбиралась половина депутатов Областной Думы. Переизбрание не приостанавливало полномочий Областной Думы. Ротация затрагивала тех парламентариев, срок полномочий которых истек (по Уставу Свердловской области 2010 г. Законодательное Собрание - однопалатный орган, состоит из 50 депутатов, из которых 25 избираются по спискам избирательных объединений, 25 - по одномандатным избирательным округам).
Вопрос о применении ротации в практике Государственной Думы не возникал даже теоретически. В Думе, избиравшейся на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, это было невозможно, поскольку непонятно, к кому и по какому принципу допустимо применять ротацию. Думу, избираемую по партийным спискам, тоже невозможно и нет смысла обновлять. К тому же ротация неизбежно парализует текущую деятельность палаты.
Конституция не предусматривает самороспуск Думы. В Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ такое право представительного органа субъекта предусмотрено, причем без указания мотивов. Полагаем, что самороспуск неоправдан на любом уровне - избранные народом представители должны выполнять его волю в любых условиях.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
266/543
Каждая палата Федерального Собрания имеет свои полномочия и осуществляет их раздельно. Рассмотрим их подробнее.
§ 1. Полномочия Совета Федерации
Компетенция Совета Федерации определяется прежде всего ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Порядок реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Совета Федерации 2002 г., а также в ряде федеральных законов, о которых будет сказано по мере освещения материала.
1. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации
Это полномочие Совета Федерации установлено п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Детали отражены в гл. 18 Регламента палаты ("Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации"). Определено, что вопрос рассматривается палатой по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить.
В Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными
(представительными) органами государственной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами, и карта местности.
Сначала материалы рассматриваются на заседании Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера; приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов субъектов
РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Заключение данного Комитета должно быть подготовлено в срок, не превышающий 30 дней со дня передачи в Комитет соответствующих документов.
Далее проводится заседание Совета Федерации, куда приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Рассмотрение вопроса начинается с оглашения докладчиком заключения названного Комитета. По желанию полномочных представителей субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, им предоставляется слово для выступления.
Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением Совета
Федерации. В случае неутверждения изменения границ по инициативе указанного Комитета Совет
Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации.
Известно одно постановление Совета Федерации по данному вопросу - от 27 декабря 2011 г.
"Об утверждении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".
Несмотря на наличие в Регламенте Совета Федерации общей гл. 18, положения которой приведены, дополнениями от 25 ноября 2009 г. в ред. от 24 июня 2015 г. в Регламент включена гл.
18.1 "Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ городов федерального значения
Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя". В принципе ее нормы мало отличаются от того, что описано выше.
2. Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения
В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
267/543
утверждение указа Президента о введении военного положения. Как говорилось при характеристике полномочий Президента РФ, согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации Президент вводит на ее территории или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и
Государственной Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата утверждает (или не утверждает) указ.
Согласно ст. 149 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении военного положения в Комитет
Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера для подготовки заключений.
Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов с момента его получения. После получения указа Председатель палаты обязан обеспечить сбор сенаторов к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. Кроме того, после обнародования указа о введении военного положения сенаторы обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения указа, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации.
Рассмотрение вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете
Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов палаты, далее проводится обсуждение в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Решение об утверждении указа о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением палаты.
Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число сенаторов, указ о введении военного положения не утверждается, что тоже оформляется постановлением палаты. В случае неутверждения Советом Федерации указа этот акт и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту (ст. 152 Регламента
Совета Федерации).
3. Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения
Утверждение такого указа Советом Федерации предусмотрено п. "в" ч. 1 ст. 102
Конституции РФ. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом
Совету Федерации и Государственной Думе. Как и в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата его утверждает (или не утверждает).
Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны (как головной) и Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представления в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор сенаторов к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов. Причем при обнародовании такого указа сенаторы обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова.
Рассмотрение начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
268/543
представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения комитетов и проводится обсуждение вопроса. Решение об утверждении указа принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением. В случае неутверждения
Советом Федерации указа Президента о введении чрезвычайного положения он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента обнародования (следовательно, если указ не утвержден палатой в первый день его издания, он еще два дня будет оставаться действующим). Постановление Совета
Федерации незамедлительно направляется Президенту и в МИД России.
Срок действия чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента. Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока действия чрезвычайного положения проводится в порядке, установленном Регламентом палаты для утверждения указа о введении чрезвычайного положения.
4. Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации
за пределами территории Российской Федерации
В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к полномочиям Совета Федерации отнесено решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей страны. Федеральный закон от 26 мая 1995 г. "О порядке предоставления Российской
Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" предусматривает направление персонала: для участия в миротворческой деятельности; для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Решение о направлении за пределы Российской
Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается
Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) - Правительством РФ.
Решение о направлении воинских формирований принимает Президент на основании постановления Совета Федерации о возможности их использования за границей.
Предложение, вносимое Президентом Совету Федерации, должно включать сведения о районе действий воинских формирований, об их задачах, общей численности, типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим этих формирований и членам их семей (ст. 7 Закона).
Согласно ст. 159 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования
Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ рассматривается палатой по предложению
Президента РФ. Совет Федерации приступает к рассмотрению вопроса после получения обращения
Президента с соответствующими обоснованиями. Обращение Президента незамедлительно направляется Председателем Совета Федерации в Комитет по обороне и безопасности (головной) и
Комитет по международным делам для подготовки заключений.
Совет Федерации рассматривает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил
РФ за пределами территории РФ на ближайшем заседании палаты после поступления обращения
Президента. В случае необходимости Совет Федерации может рассмотреть этот вопрос на внеочередном заседании палаты. Совет Федерации приглашает на свое заседание Президента,
Председателя
Правительства, руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Обсуждение вопроса проводится на закрытом заседании Совета Федерации, если палатой не будет принято иное решение. Рассмотрение вопроса начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов Совета Федерации. Решение о возможности использования
Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ принимается большинством голосов от общего числа сенаторов РФ и оформляется постановлением палаты. Если за решение не проголосовало необходимое число сенаторов, Вооруженные Силы РФ не могут использоваться за пределами