Материал: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
30/543
но они не входили напрямую в РСФСР.
И, конечно же, большим вопросом было определение статуса территории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. Мало кто помышлял в советское время называть края, области и города республиканского подчинения субъектами РСФСР как федеративного государства. И рождались парадоксальные предложения:
- считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую республику наряду с иными субъектами РФ);
- рассматривать федерацию в РСФСР скорее как союз народов, чем объединение соответствующих единиц;
- видеть двойственную природу РСФСР - это федерация для национально-автономных образований и унитарное государство для краев, областей и городов республиканского подчинения как административно-территориальных единиц.
Во-вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного государства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов. Как известно, в федеративном государстве закономерным является представительство субъектов в органах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все признаки такого представительства были перенесены на уровень Союза. Сначала ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалатными. Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депутаты избирались на всей территории страны по одномандатным избирательным округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой союзной республики 32 депутата, автономной республики - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1 депутат. Они избирались по избирательным округам, созданным на территории соответствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, его депутаты избирались по территориальным избирательным округам.
Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но высказывалась точка зрения о том, что Россию назвали федеративным государством, но не придали ей признаков федерации.
Поэтому реально Россия - унитарное государство с национально-территориальной (областной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не "политической крамолой" в советский период, хотя, думается, именно она в большей мере была адекватна реальному положению вещей в
РСФСР.
§ 5. Реформы 1989-1993 гг.
Политические преобразования в ходе перестройки в Советском государстве в 1980-1990-е гг., конечно же, нашли отражение и в Российской Федерации, причем проявились здесь ярче, чем на уровне Союза. Применительно к государственному устройству процессы были сложными. Это было обусловлено как внутренними изменениями в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в составе Союза ССР.
Читатель уже информирован о том, что при конституционной реформе от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы власти республики - Съезд народных депутатов РСФСР и
Верховный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федеративная природа РСФСР.
Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей территории РСФСР, а 168 - по национально-территориальным избирательным округам, образованным на территории составных частей РСФСР. Вводится двухпалатный постоянно действующий представительный орган власти - Верховный Совет РСФСР. Кроме того, налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и городов республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и
Верховного Совета.
Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. Это было время так называемой суверенизации - объявления республиками своих государственных суверенитетов, приоритета местного законодательства перед союзным и т.п. Российская Федерация также

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
31/543
пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с учетом своей политической и экономической роли.
Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в Советском государстве охватывают и многие автономные республики в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали республиками "второго сорта", они не стали в свое время учредителями СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать позицию автономных республик и пытается использовать ее в своих отношениях с союзными республиками.
Напомним то, о чем уже говорилось в разд. II книги: 10 апреля 1990 г. Верховный Совет
СССР принимает Закон "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", в котором все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик в одних и тех же статьях
Закона, различий между ними не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации". В нем союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР.
Автономные республики характеризуются как государства, "являющиеся субъектами федерации -
Союза ССР". Правда, тут же сказано, что они входят в состав союзных республик.
Конструкция "автономная республика - субъект СССР" не исключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло получиться так, что при решении важных вопросов и при противостоянии РСФСР Союзу ССР голоса ее 16 автономных республик (а они в совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы перевес решению, не очень выгодному для
РСФСР.
В конце мая - июне 1990 г. состоялся I Съезд народных депутатов РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической
Республики. Декларация знаменовала новый этап в развитии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР.
Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государственном суверенитете, констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно ее ст. 76, союзная республика - суверенное советское социалистическое государство. Но, характеризуя Декларацию в разд. II настоящего учебного курса, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные положения, хотя и признающие вхождение РСФСР в Союз ССР, но трактующие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. В постановлении от 22 июня 1990 г. "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового
Союзного договора)" Съезд обозначил свою позицию: лишь несколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями, причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР, а
Правительства СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение
РСФСР с созданием соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть функций союзных министерств передается РСФСР (например, Министерства иностранных дел).
С этого времени и на последующие полтора года отношения между РСФСР и СССР напоминают известное выражение "перетягивание каната". В 1990-1991 гг. союзное руководство решило подготовить вместо Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт о союзе республик -
Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора позиции Союза ССР ослаблялись, и
Союз начинал напоминать сначала слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще международно-правовое объединение с названием ССГ - Союз Суверенных Государств.
Противостояние союзного центра и РСФСР особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г. Б.Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деятелей-мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к развалу СССР не столько ради усиления РСФСР,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
32/543
сколько из своих личных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства.
Как известно, в декабре 1991 г. президенты РСФСР и Украины и Председатель Верховного
Совета Белоруссии подписали соглашение о ликвидации СССР, ратифицированное Верховными
Советами всех трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря 1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образовании СССР. С этого времени РСФСР становится независимым государством, полноценным субъектом международно-правовых отношений и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. вместо наименования "РСФСР" вводится новое наименование государства "Российская Федерация - Россия".
В это время внутренние федеративные отношения в Российской Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно назвать определенное повышение статуса автономных областей и автономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. снято указание о том, что автономные области входят в состав краев. Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напрямую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состоявших в краях и областях, пока записывается половинчатая формулировка: округ "находится в составе
РСФСР и может входить в край или область" (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автономных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР.
Более серьезными являются проблемы положения автономных республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули не только союзные республики в СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о государственном суверенитете. Они хотят усиления своего положения. И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что-то должна предпринимать для нормализации, а то и "задабривания" республик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова "автономная республика" заменяются по всему тексту Конституции на слова "республика в составе РСФСР". Повышение статуса республик становится притягательным для других субъектов, и прежде всего для автономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре автономные области - Адыгейская,
Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская - преобразуются в республики в составе
РСФСР. Остается лишь одна автономная область - Еврейская, которая напрямую входит в РСФСР.
После распада СССР вопросы внутренних отношений в Российской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, желают усиления своих позиций республики, с другой - не очень довольны своим положением края, области, города республиканского значения - они остаются в статусе административно-территориальных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйственным потенциалом и вносят более весомый вклад в экономику России.
Центр и территории приходят к выводу о необходимости реформирования и нового конституционного оформления федеративной структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской
Федерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, посредством которого упорядочить внутренние отношения, а также определиться со статусом всех видов единиц, составляющих Российскую Федерацию.
Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР создал
Конституционную комиссию, и с этого времени интенсивно шла подготовка нового Основного закона РФ. Во всех вариантах проектов Конституции в качестве субъектов РФ обозначаются не только республики, автономные области и автономные округа (хотя в отношении их идет спор - считать ли их тоже субъектами), но и края, области, города федерального значения. Ищут какие-то общие наименования для субъектов (например, одно время предлагалось в отличие от республик территориальные субъекты называть землями - на германский манер), обсуждают возможность одинакового конституционно-правового статуса всех субъектов либо каких-то преимуществ для республик.
На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами РФ; оговорили бы статус отдельных групп субъектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях.
В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три договора:

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
33/543
- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;
- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.
В совокупности эти три договора вошли в историю страны и конституционно-правового регулирования как единый Федеративный договор.
При большом политическом значении документа его конституционно-правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раздельные договоры, насколько они обязательны для других субъектов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответствующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенство с другими субъектами (например, республики настояли на указании в наименовании своего Договора, что они являются "суверенными", а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской
Федерации надо обеспечить представителям республик, автономных областей и автономных округов; края, области и города федерального значения в своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права принимать законы для осуществления регулирования на соответствующей территории и т.д.).
Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосударственного строительства,
IV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Федеративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля 1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, помимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах ведения Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов.
При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской республики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся за вычетом республик, автономной области и автономных округов; б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую республику.
Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообразующей нации не всей Российской Федерации, а лишь части территории данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним конфликтам. К чести органов государственной власти Российской Федерации, они оставили без внимания соответствующие предложения.
Итак, с момента данной конституционной реформы можно считать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой являются:
- республики в составе Российской Федерации - национальные (по крайней мере по названию) государства;
- автономная область, автономные округа
- национально-территориальные
(или национально-государственные) образования (национальные опять же скорее по названию, поскольку этническое население составляет мизерный процент от общего числа жителей данных субъектов);
- края, области, города федерального значения - территориальные образования (с объявлением их субъектами РФ - территориально-государственными образованиями).
Однако конституционно-правовое оформление нового федерализма еще не решило главную проблему - положение субъектов в федеративном государстве. А в этом плане субъекты оставались

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
34/543
неравными. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъекты. Республики именовались государствами, их основой были конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества. Закон республики не мог отменить
Верховный Совет РФ, а в отношении акта представительного органа иного субъекта это было возможно. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной власти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У республик было больше мест для представительства на федеральном уровне: больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное представительство республики при Президенте РФ (у других субъектов - представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении судебных органов у республик было больше прав: они могли создать свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных судов избирались верховными советами республик, в то время как судьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались
Верховным Советом РФ. Прокурор республики назначался на должность по согласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта такого согласования не требовалось.
Наконец, при формировании бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств.
Таким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве.
Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня республик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъектов РФ; б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить асимметрию, т.е. неравный статус субъектов.
Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, заигрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. Б.Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с суверенитетом, ответил: берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить.
Конечно, подразумевалась самостоятельность республик в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу асимметрии в федеративных отношениях.
В свою очередь, некоторые субъекты, не являющиеся республиками, решили так: если республики имеют более высокий статус - надо становиться республиками. Мы сказали ранее, что в
1991 г. статус республик получили четыре автономные области. В 1990-1992 гг. о желании стать республиками объявляют некоторые административные области и автономные округа.
Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки новой Конституции РФ. Происходят сложные, а то и противоречивые процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные
Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Федеративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на последнем этапе Федеративный договор исключается.
Выравнивается и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются.