Земля как источник власти в конкретные периоды развития государства приобретала различное общественное и политическое значение:
на раннем этапе развития государства собственность на землю давала право верховной власти князю, а его вассалам - доходы, необходимые для несения службы князю;
в период абсолютной монархии земля стала средством закабаления крестьян;
в период развития буржуазных отношений - стала полноценным объектом имущественных прав, объектом вложения капитала;
в советский период земля стала достоянием народа, проживающего на ней, и по сегодняшний день сохраняет своё значение как основа жизни и деятельности народов РФ.
III. Земельная и аграрная реформы в современной России
Основные направления и задачи современной земельной реформы, меняющей кардинальным образом весь земельно - правовой строй России, можно определить путём сравнительного анализа российского законодательства, действовавшего с 1917 г., и новых законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых в период с 1990 г. по настоящее время.
.1 Этапы современной земельной реформы
Частная собственность на землю в России была восстановлена в ноябре - декабре 1990 года сразу тремя радикальными российскими законами: «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О собственности в РСФСР». Это по праву следует считать началом первого этапа земельной реформы.
Затем, в апреле 1991 г., право частной собственности граждан на землю было закреплено вновь принятым Земельным кодексом РСФСР с внесением соответствующих поправок в Конституцию РСФСР. Кодексом были установлены ещё два вида прав на землю: пожизненное наследуемое владение и бессрочное постоянное пользование.
Важную роль на данном этапе сыграл закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.2001 г. (вступил в силу с 01.08.1991 г.), согласно которому органы местного самоуправления были выведены из структуры органов государственной власти и стали самостоятельными субъектами права, получив возможность распоряжаться земельными участками на территориях своих муниципальных образований.
Второй этап реформ начался сразу после распада СССР. Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27.12.1991 г. № 323, бесплатно в собственность граждан были переданы земельные участки в сельской местности, которые ранее находились у них в пользовании, но «в пределах установленных норм», которые, в свою очередь, устанавливались местными органами власти в достаточно широких пределах. Тем же Указом был снят и десятилетний мораторий на куплю - продажу земли, а также разрешена продажа земли не только гражданам, но и юридическим лицам, хотя некоторые ограничения всё же остались. Наконец, этот Указ предусматривал передачу в частную, коллективно - договорную и другие формы собственности земель колхозов и совхозов при их реорганизации.
Далее, согласно Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23.12.1992 г. № 4196-1 (ныне утратил силу) оборот земельных участков с указанным целевым использованием осуществлялся между гражданами без каких - либо ограничений, но купчая должна была быть нотариально удостоверена и зарегистрирована в соответствующем комитете по землеустройству и земельным ресурсам.
Третий этап земельной реформы начался с событий октября 1993 года, с фактической ликвидации представительных органов власти системы местного самоуправления. На данном этапе важно отметить следующие новшества.
Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.1993 г. № 1767 дал очень сильный импульс для скорейшей реорганизации сельскохозяйственных организаций и передачи земельных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в коллективно - долевую собственность членов этих хозяйств. Как выяснилось в дальнейшем, этот поспешный шаг привёл к неопределённости в правоотношениях с землями сельскохозяйственного назначения.
Новая, ныне действующая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., подтвердила, что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ). Было конституционно установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водами и другими природными ресурсами находятся в совместном владении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Целый ряд президентских указав 1993 - 1994 г.г. регулировал вопросы продажи земельных участков в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Четвёртый этап земельной реформы по времени следует отнести к принятию части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, которая вступила в силу 01.01.1995 г., и части второй ГУ РФ, вступившей в силу 06.03.1996 г.
Хотя введение в действие главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» было отложено для принятия нового Земельного кодекса, в земельном законодательстве с 01.01.1995 г. произошли значимые изменения.
право собственности (включая право общей собственности - долевой или совместной);
право пожизненного наследуемого владения;
право постоянного (бессрочного) пользования;
сервитут (ст. 216 ГК РФ).
Важный момент на этом этапе - ГК РФ установил, что права на недвижимое имущество (следовательно, и на земельные участки) возникают с момента их государственной регистрации (ст. 8 ГК РФ). В ст. 130, ст. 131 ГК РФ определены объекты, относящиеся к недвижимости, и указано, что порядок государственной регистрации прав на земельные участки и основания для отказа в регистрации устанавливаются специальным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В п. 3 ст. 209 ГК РФ было прописано, что «владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц».
А в ст. 129 ГК РФ говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке наследования или реорганизации юридического лица - безоговорочно, иными же способами - в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Этой нормой установлена прерогатива земельного законодательства над гражданским в случае совершения сделок с земельными участками.
Однако можно констатировать, что и после 01.01.1995 г. земельные отношения продолжали регулироваться указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 07.03.1996 г. № 337, Указ Президента РФ «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14.02.1996 г. № 198, Указ Президента РФ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» от 26.11.1997 г. № 1263 и другие). Принятие этих указов было прямым нарушением п.3 ст. 90 конституции РФ, но ни один из них не был опротестован компетентными органами.
Началом пятого этапа в современной земельной реформе нужно считать дату 31.01.1998 г. - вступление в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122 - ФЗ (далее - ФЗ № 122-ФЗ). Этим законом предусматривалось проведение правовой экспертизы документов о предоставлении земельных участков, в том числе в результате сделок: проверка компетенции органов, принявших решение о предоставлении земельного участка; проверка правоустанавливающего документа (ненормативного акта органа государственной власти или местного самоуправления, свидетельства о праве на наследство и др.) на соответствие требованиям законодательства, действовавшего в месте издания таких актов на момент их издания (п. 1 ст. 17 ФЗ № 122-ФЗ).
Шестой этап земельной реформы - это принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вступившего в действие с 30.10.2001 г.
Седьмой этап земельной реформы - это то время, в котором мы живём. Началом нынешнего этапа было вступление в силу Федерального закона от 30.06.2006 № 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", который вступил в силу с 1 сентября 2006 года.
Закон «О дачной амнистии» ввел упрощенный порядок оформления прав на недвижимость - земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного и дачного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, а также находящиеся на них объекты. Таким образом, закон предоставил существенные послабления дачникам и садоводам, получившим участки под индивидуальное строительство в советские годы или в период перестройки. Такие участки получили название «ранее учтенные».
Так называемая «дачная амнистия» распространяется только на те земельные участки, которые предоставлены гражданам до введения в действие Земельного кодекса РФ (т.е. до 30 октября 2001 года).
Как известно, с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ земельные участки на правах пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования гражданам не предоставляются. Однако граждане, обладающие земельными участками на указанных правах, были вправе однократно бесплатно приобрести их в собственность.
Вследствие указанных обстоятельств Законом о «дачной амнистии» отменены п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ, гарантирующие возможность однократного бесплатного предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан, обладающих указанными земельными участками на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.
С позиции интересов личности в названном механизме можно выделить следующие положительные и отрицательные моменты:
) детально конкретизирован и одновременно упрощён порядок приобретения и оформления гражданами права собственности на предоставленный им земельный участок
) отменена норма об однократном бесплатном предоставлении в собственность земельного участка, находящегося на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. Вместо неё введён принцип бесплатности переоформления прав на земельный участок в независимости от того, сколько земельных участков находится на каком-либо праве у того или иного лица
) механизм «переоформления прав» (упрощённый порядок приобретения права собственности на предоставленный земельный участок) граждан на предоставленные им земельные участки сроком не ограничен
) с 1 января 2007 года снижена государственная пошлина за государственную регистрацию права собственности физического лица на земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного или индивидуального гаражного строительства
) механизм «переоформления прав» распространяется на ограниченный перечень видов целевого использования земельных участков и, исходя из буквального толкования положений ст. 25.2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», не распространяется на такие виды целевого использования земельных участков, как животноводство, сельскохозяйственное производство, сенокошение и выпас скота, крестьянское (фермерское) хозяйство и др.
) в связи с отменой п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ, регулировавшего в том числе порядок приобретения в собственность граждан находящихся в их фактическом пользовании земельных участков с расположенными на них жилыми домами, которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, граждане могут бесплатно без каких-либо количественных ограничений приобретать указанные земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными ст. 36 Земельного кодекса РФ
) механизм «переоформления прав» не распространяется на земельные участки, которые в соответствии с федеральным законом не могут предоставляться в частную собственность
) ввиду презумпции права собственности на предоставленный гражданину земельный участок в случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, не требуется принятия специального решения о предоставлении такого земельного участка в собственность гражданина.
Следует подчеркнуть, что «дачная амнистия» отчасти обошла граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство.
.2 Основные направления земельной реформы
Анализ всех этих этапов позволяет выделить три основных направления земельной реформы в Российской Федерации.
Первое направление было обусловлено структурными изменениями в сельском хозяйстве, когда наряду с существовавшими организационно - правовыми формами сельскохозяйственного производства (колхозами и совхозами), стали появляться новые формы - крестьянские (фермерские) хозяйства и сельскохозяйственные кооперативы, которые необходимо было наделять землёй. Между тем свободных земель, пригодных для сельскохозяйственного использования, в России практически не было, и в связи с этим процесс наделения землёй новых сельскохозяйственных структур происходил и будет происходить путём перераспределения земельных площадей между старыми и новыми хозяйствами. В ст. 1 Закона «О земельной реформе» говорилось, что «земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР». Возможность для лиц, изъявивших желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, получить необходимые им земельные участки из земель колхозов и совхозов, членами (работниками) которых они являлись, впервые за последние почти 60 лет была предусмотрена Основами законодательства о земле. Такое решение вопроса можно рассматривать как поистине реформаторское, поскольку начиная с 1939 г. земельные массивы колхозов являлись неприкосновенными, а их сокращение с целью увеличения земельных наделов было возможно лишь по решению государственных органов. Однако за истекший период наблюдались определённые колебания в аграрной политике государства, выражавшиеся в увеличении или уменьшении личных земельных наделов - земельных участков - для ведения личного подсобного хозяйства, но принципиальная политика по охране общественных земель от разбазаривания (под которым понималось увеличение личных земельных наделов) практически оставалась неизменной.
Второе направление земельной реформы - это изменение форм собственности. Известно, что с 1917 г. в России Декретом «О земле» частная собственность на землю отменялась навсегда и земля передавалась в пользование всех трудящихся на ней. До конца 1990 г. в Российской Федерации существовало право собственности на землю исключительно государства. Закон от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», наряду с государственной собственностью, закрепил также и право собственности на землю граждан. В соответствии со ст. 4 этого Закона в собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства и животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Право частной собственности на землю, используемую для производства сельскохозяйственной продукции, было закреплено в ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., в которую II Съездом народных депутатов были внесены изменения. Право частной собственности на землю граждан закрепляли также Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Закон «О собственности в РСФСР» и Земельный кодекс РСФСР.