--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018; N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711.
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено ФЗ от 19.05.1995 "Об общественных объединениях" и законами об отдельных видах общественных объединений.
Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.
В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
Предметом общественного земельного контроля является проверка соблюдения установленного в правовых актах порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, указанными в ст. 29 Кодекса, решений, затрагивающих предусмотренные Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также требований использования и охраны земель.
Статья 73. Производственный земельный контроль
Комментарий к статье 73
1. Для сравнения напомним, что ЗК 1991 г. не предусматривал возможности осуществления производственного земельного контроля.
Субъектами производственного земельного контроля являются участники земельных отношений, исчерпывающим образом перечисленные в п. 1 комментируемой статьи. Содержание понятий "собственники земельных участков", "землепользователи", "землевладельцы", "арендаторы земельных участков" раскрыто в ст. 5 Кодекса (см. указанную статью и комментарий к ней).
Производственный земельный контроль осуществляется каждым из указанных в статье участников земельных отношений в пределах территории земельного участка, принадлежащего ему на соответствующем праве, которое определяет статус соответствующего лица как участника земельных отношений.
Следует полагать, что предметом производственного земельного контроля, поскольку в комментируемой статье не предусмотрено иное, является проверка правильности исполнения требований правовых норм, регулирующих использование и охрану земель. Более точно предмет производственного земельного контроля может быть обозначен в нормативном правовом акте Правительства РФ, определяющем порядок предоставления сведений об организации производственного земельного контроля (см. п. 2 комментируемой статьи).
2. Специально уполномоченным органом государственного земельного контроля на основании Постановления Правительства РФ от 19.08.2004 N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" <1> в настоящее время является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю (см. подробнее комментарий к ст. 71 Кодекса).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554.
На лиц, использующих земельные участки, императивная норма п. 2 ст. 73 Кодекса возлагает юридическую обязанность по предоставлению сведений об организации производственного земельного контроля в указанный выше орган. Постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 N 833 "О государственном земельном контроле" <1> установлено, что сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости не чаще одного раза в год. Указанное Агентство обязано оказывать методическую помощь в организации производственного земельного контроля.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4685.
Глава XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения
Комментарий к статье 74
1. Понятие "земельное правонарушение", которым оперирует Кодекс, не укладывается в рамки типологии правонарушений, давно установленной как в теории права, так и в нормотворческой и правоприменительной практике. Как известно, в зависимости от объекта правонарушения и степени причиненного им вреда различаются правонарушения: а) гражданские (деликты), б) административные, в) дисциплинарные, г) уголовные (преступления).
Следует также учитывать, что выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, само по себе не означает, что земельно-правовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана названных отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права - в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения.
Что же касается так называемого "земельного правонарушения", то на практике под ним можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам. В зависимости от того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное земельно-правовое отношение, земельное правонарушение может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение (преступление). См. также комментарий к ст. 75 Кодекса.
Подтверждением приведенных рассуждений являются положения п. 1 ст. 74 Кодекса, в которых, естественно, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содержатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации.
Административные правонарушения в области использования и охраны земель различаются, в частности, в зависимости от объекта посягательства. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ.
Среди административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования можно выделить, например, порчу земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ.
К числу административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель гл. 10 КоАП РФ относит, в частности, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10).
Целесообразно учитывать, что в информационном письме Президиума ВАС РФ от 27.02.2001 N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" <1> указано на то, что суд вправе снизить размер штрафных санкций, наложенных органами государственного контроля за использованием и охраной земель.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 5. С. 96 - 108.
Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) уголовная ответственность предусмотрена за регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170), среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).
2. Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса. О возмещении вреда см. ст. 76 Кодекса и комментарий к ней.
Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Комментарий к статье 75
1. ЗК 1991 г. не содержал норм о дисциплинарной ответственности работников организаций. Следует обратить внимание на то, что комментируемая статья вряд ли уместна и в новом Кодексе, тем более в существующей редакции.
Во-первых, Кодекс как основополагающий правовой акт в системе земельного законодательства имеет целью регулирование земельных отношений, то есть отношений по использованию и охране земель (см. ст. 3 Кодекса и комментарий к ней). Совершенно очевидно, что отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, не являются земельными отношениями. Поэтому нормы комментируемой статьи выходят за пределы правового регулирования, определенные самим Кодексом в ст. 3.
Во-вторых, дисциплинарная ответственность как вид юридической ответственности является категорией трудового права и означает ответственность работников за совершенные ими дисциплинарные правонарушения (проступки). При этом, согласно ст. 192 ТК РФ, дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей <1>. Дисциплинарный (должностной) проступок может выражаться, например, в нарушении правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов администрации, технических правил и т.п. Поэтому принципиально неверно говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение земельных правонарушений.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2004. С. 525 и сл.
Приведенные рассуждения адресованы, скорее, законодателю и лицам, изучающим земельное право, чем правоприменительной практике. Представляется весьма актуальным радикальное изменение редакции комментируемой статьи с целью приведения ее в соответствие с давно сформировавшимися юридическими категориями (см. также комментарий к ст. 74 Кодекса). В принципе, и исключение данной статьи из текста Кодекса было бы вполне оправданно: она не обладает качествами правового регулятора соответствующих общественных отношений, так как нормы гражданского, административного, трудового и уголовного права применяются к правонарушителям и без дополнительных "указаний" земельно-правовых норм. Внесение соответствующих изменений в данную статью (или исключение ее из текста Кодекса) целесообразно еще и потому, что нынешняя ее редакция, на наш взгляд, может дезориентировать учащихся и правоприменительную практику.
На практике следует исходить из того, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении работодателем на работника, виновного в совершении дисциплинарного проступка, одного из дисциплинарных взысканий, предусмотренных трудовым законодательством. В соответствии со ст. 192 ТК РФ работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.
Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.
2. Комментируя п. 2 ст. 75 Кодекса, следует уточнить, что трудовым законодательством определяется не только порядок, но прежде всего основания привлечения к дисциплинарной ответственности и виды налагаемых взысканий.
В ст. 193 ТК РФ определен следующий порядок применения дисциплинарных взысканий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.
Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2004. С. 529 и сл.
Правила о снятии дисциплинарного взыскания установлены в ст. 194 ТК РФ. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.