Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Западный институт управления РАНХиГС
Кафедра экономики
Министерство транспорта, связи и высоких технологий Азербайджанской Республики
Анализ современного состояния и перспектив реализации механизма государственно-частного партнерства в нефтегазовой отрасли Российской Федерации и Азербайджанской Республики
Семкова Д.Н., аспирант
Бабаев Э.А., аспирант
Санкт-Петербург, Российская Федерация
г. Баку, Азербайджанская Республика
Реферат
Актуальность исследований вопросов реализации механизма ГЧП обусловлена важной ролью государства в инвестиционных проектах нефтегазовых компаний. В статье рассмотрены мировая практика и опыт применения механизма ГЧП в нефтегазовом секторе экономики России, выявлены составляющие синергетического эффекта ГЧП, описаны модели ГЧП, представлены успешные примеры ГЧП в нефтегазовом секторе России. Выявлена ключевая проблема реализации механизма ГЧП в России, заключающаяся в недостаточном развитии среднесрочного и долгосрочного финансирования и предложено повышение уровня привлекаемого иностранного капитала путем осуществления проектного финансирования. Выполнена оценка применения механизма ГЧП в странах Восточного партнерства и рассмотрен опыт нефтегазового сектора Азербайджана. Предложено создание в Азербайджане Центра развития ГЧП, осуществляющего поддержку политики в сфере ГЧП, а также поддержку проектов и программ партнерства государства и бизнеса.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, недропользование, нефтегазовая отрасль, риски, проектное финансирование, соглашение о разделе продукции, Россия, Азербайджан
Abstract
Analysis of the current state and prospects of implementation of the public-private partnership mechanism in the oil and gas industry of the russian federation and the republic of azerbaijan
D.N. Semkova, E.A. Babayev, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA),
The relevance of research on the implementation of the public-private partnership mechanism is determined by the important role of the state in investment projects of oil and gas enterprises. The article discusses the global practice and the experience of applying the mechanism of public-private partnership in the oil and gas sector of the Russian economy, identifies elements of the synergistic effect of public-private partnership, describes models of public-private partnership, presents successful examples of public-private partnership in the oil and gas sector of Russia. The key problem of the implementation of the mechanism of public-private partnership in Russia is identified, which consists in the insufficient development of medium-term and long-term financing and it is proposed to increase the level of attracted foreign capital through project financing. An assessment of the application of the mechanism of public-private partnership in the countries of the Eastern Partnership is carried out and the experience of the oil and gas sector of Azerbaijan is considered. The creation of a Public-Private Partnership Development Center in Azerbaijan is proposed to support public-private partnership policies, as well as support projects and programs of partnership between the state and business.
Keywords: partnership, subsoil use, oil and gas industry, risks, project financing, production sharing agreement, Russia, Azerbaijan
Введение
В настоящее время нефтегазовые компании мира вынуждены функционировать в условиях действия новых вызовов современного энергетического рынка (формирование модели низкоуглеродной экономики, избыток предложения углеводородов, изменение условий конкуренции на рынке газа и пр.). Основными векторами развития отрасли является освоение месторождений углеводородов из нетрадиционных залежей (сланцевые, низкопроницаемые, тяжелые нефти) и глубоководных акваторий морей. Несмотря на то, что нефтегазовый сектор России является наиболее привлекательным для инвестиций, очень остро стоит вопрос привлечения инвестиций для финансирования масштабных высокорисковых проектов. Это является значимой проблемой, учитывая тот факт, что в Российской Федерации практически все перспективные ресурсы углеводородов представлены месторождениями Восточной Сибири, глубокими горизонтами месторождений Западной Сибири и шельфовой зоной Арктики, освоение которых сопряжено с масштабными инвестициями и существенными экономическими рисками [9; 10; 13].
Привлечение в реальный сектор экономики страны инвестиций в объеме, необходимом для обеспечения экономического развития, требует активизации сотрудничества власти и бизнеса. На основании анализа мирового опыта можно заключить, что наиболее эффективной формой взаимодействия государства и бизнеса являются соглашения, реализуемые с использованием государственно-частного партнерства [3; 7; 15; 16 и др.].
В широком смысле государственно-частное партнерство (ГЧП) -- это любое документально оформленное взаимодействие государства с негосударственными (частными) партнерами; в узком смысле ГЧП представляет собой взаимодействие государства с частными партнерами с целью реализации социально значимого проекта. Можно отметить следующие основные признаки ГЧП:
участниками партнерства являются государство и частный бизнес;
* взаимодействие сторон осуществляется на юридической основе и имеет характер партнерства, т. е. учитывает интересы обеих сторон;
* целью партнерства является достижение государственной общественно полезной цели;
* финансовые риски и затраты распределяются в соответствии с договором между участниками.
Различным аспектам применения механизма ГЧП, в том числе в сфере недропользования, посвящены исследования многих авторов, проводимые на протяжении многих лет [4-10; 18; 19; 22 и др.], но актуальность их не снижается вследствие наличия нерешенных проблем предметной области исследования.
В настоящее время ГЧП становится важным механизмом в реализации крупномасштабных проектов в нефтегазовой отрасли как в России, так и в других странах мира. Сущность ГЧП заключается в распределении рисков и объединении ресурсов между публичными (государственными) и частными инвесторами, а значение его применения подтверждается необходимостью расширения (диверсификации) источников финансирования проектов, что позволяет повысить производительность, снизить инвестиционные и эксплуатационные затраты.
На практике ГЧП может быть представлено различными моделями, которые предполагают полную передачу в частные руки некоторых функций или частичную передачу и совместное финансирование государственными и частными партнерами, как это наблюдается в нескольких проектах развития в энергетическом секторе. Тем не менее ГЧП может способствовать передаче инвестиций, а также и сопутствующего экономического риска, из государственного сектора частным экономическим операторам.
Сейчас нефтегазовые компании Российской Федерации -- одного из крупнейших игроков на рынке углеводородов, -- вынуждены инвестировать в масштабные инвестиционные проекты триллионы рублей. Для добычи нефти и газа на эксплуатируемых месторождениях, расположенных в труднодоступных, малоосвоенных районах, а также для увеличения объемов и повышения качества нефтепереработки требуются значительные инвестиции [8; 20]. Так, общий объем инвестиций ведущих нефтегазовых компаний страны (ПАО «Газпром», ПАО «Лукойл», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «Газпром нефть», ПАО «Транснефть», ПАО «НОВАТЭК», ПАО «Татнефть») за период 2017-2019 гг. составил (трлн руб.): 3,86; 4,18; 4,16. В 2020 г. инвестиционные планы оцениваются в 3,89 трлн руб.1
К специфическим современным проблемам нефтегазовой отрасли (введение экономических санкций, сокращение объема разведанных запасов и низкие темпы их воспроизводства, снижение цены на нефть и др.) добавляются проблемы инвестирования в нефтегазовые проекты (сложные природно-климатические условия, низкая степень изученности территорий, технологическая сложность проектов, масштабность инвестиций, высокие инвестиционные риски, значительная удаленность от рынков сбыта, отсутствие необходимой инфраструктуры и т.п.), что усложняет функционирование компаний отрасли и негативно сказывается на их финансовых результатах. В условиях наличия всех этих проблем с большой долей вероятности можно прогнозировать недостаточную экономическую эффективность инвестиций, выражающуюся в срыве сроков реализации проектов, выходе за рамки планируемых бюджетов по проектам и т.д.
В сложившейся ситуации снизить возможные риски инвестиционных проектов возможно путем реализации механизма ГЧП, который предусмотрен Федеральным законом от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В федеральном законе ГЧП определяется как «юридически оформленное сотрудничество публичного и частного партнеров путем заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков»Инвестиции крупнейших нефтегазовых компаний России в 2020 году сократятся на 6,6% [Электронный ресурс]. .
Сотрудничество осуществляется с целью привлечения в экономику частных инвестиций, а также обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
В рамках ГЧП государство может оказать потенциальному инвестору помощь, так как в большинстве случаев объема инвестиций частного инвестора оказывается недостаточно для осуществления дополнительных затрат.
Необходимо отметить, что достаточно сложной процедурой ликвидации ущерба от реализации инвестиционных проектов минерально-сырьевой направленности является экологическая реабилитация естественных экосистем. Затраты на весь комплекс таких мероприятий могут приравниваться к затратам на сам инвестиционный проект, «утяжеляя» его, и в таких случаях частному инвестору необходима помощь государства.
Эффективным инструментом достижения компромисса интересов инвестора и государства, в некоторых случаях обеспечивающих положительную рентабельность даже в периоды низких цен, служат налоговые льготы [6].
Актуальность исследований в данной предметной области обусловлена важной ролью государства в инвестиционных проектах нефтегазовых компаний путем применения механизма ГЧП, что приводит к повышению эффективности функционирования нефтегазового сектора экономики в целом.
Материалы и методы: Целью настоящего исследования является анализ современного состояния и перспектив реализации механизма ГЧП в нефтегазовой отрасли Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
изучить модели ГЧП, используемые в настоящее время на мировом рынке;
изучить опыт применения механизма ГЧП в нефтегазовом секторе России и Азербайджана;
выявить проблемы реализации механизмов ГЧП в нефтегазовой отрасли в России и Азербайджане и определить перспективные направления решения выявленных проблем.
Для решения поставленных задач были использованы методы сравнительного и логического анализа, метод экспертных оценок.
В качестве гипотезы выступает предположение о необходимости, во-первых, развития ГЧП в нефтегазовом секторе России на основе проектного финансирования и, во-вторых, создание Центра развития ГЧП в Азербайджане, осуществляющего поддержку деятельности в сфере ГЧП, а также поддержку осуществления ГЧП-проектов и программ.
Результаты
Мировая практика и опыт применения механизма ГЧП в нефтегазовом секторе экономики России
ГЧП в недропользовании можно охарактеризовать как взаимоотношения государства и бизнеса на основе объединения всех видов ресурсов с целью эффективного использования недр как природного актива.
В царской России развитие ГЧП наилучшим образом прослеживается на примере железнодорожных концессий: к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети железных дорог достигла 60 тыс. км по сравнению с 3 тыс. км по состоянию на конец 1850-х гг. [7].
Концессия -- привлекательный способ осуществления проектов в общественных интересах, когда государственные или местные органы власти нуждаются в мобилизации частного капитала и ноу-хау в дополнение к ограниченным государственным ресурсам.
Риски государственного и частного сектора с разбивкой по рискам и способам осуществления представлены на рис. 1.
Рис. 1. Участие государственного и частного сектора с разбивкой по рискам и способам осуществления
Fig. 1. Public and private sector participation by risk and mode of implementation
Источник: составлено по данным HiQSTEP: Исследования по результатам анализа лицензирования и фискальной базы для концессионных соглашений в сфере энергетики в странах Восточного партнерства (октябрь, 2018) [Электронный ресурс].
Принципиальная особенность концессии заключается в том, что право эксплуатировать работы (услуги) всегда подразумевает передачу концессионеру эксплуатационного риска экономического характера, сопряженного с возможностью того, что концессионер не возместит произведенные инвестиции и расходы, понесенные в связи с осуществлением работ (услуг), полученные при нормальных условиях эксплуатации, даже если часть риска остается у организации- заказчика. Реализация проектов ГЧП позволяет достигнуть синергетического эффекта (табл. 1).