В международной практике имеется несколько вариантов концессионной модели (рис. 2).
Рис. 2. Формы ГЧП (мировой опыт)
Fig. 2. Forms of PPP (world experience)
В частности, классическая форма концессии представляет собой договор BOT (строительство, эксплуатация, передача).
В основе этой формы лежит концессионное соглашение между государством и проектной компанией (концессионером), которая специально создается для реализации конкретного проекта. Учредители проектной компании (подрядчики и другие заинтересованные лица) получают контракты на строительство объекта.
Участие правительства в такой схеме заключается:
в возможности выкупа около 20% акций через государственную организацию;
в возможности стать главным потребителем продукции или услуг проектной компании.
Условные обозначения: ВТ -- строительство, передача; BOT -- строительство, эксплуатация, передача; BOOT -- строительство, владение, эксплуатация, передача; BOO -- строительство, владение, эксплуатация; BOL -- строительство, владение, лизинг; BLOT -- строительство, лизинг, эксплуатация, передача; BOM -- строительство, владение, управление; BRT -- строительство, аренда, передача.
Также используются договоры BOOT (строительство, владение, эксплуатация, передача). В последнем случае, если концессионер в конце договорного периода не передает право собственности государственному субъекту (т. е. сохраняет право собственности на объект), то модель называется BOO (строительство, владение, эксплуатация).
Таблица 1 / Table 1
Составляющие синергетического эффекта ГЧП / Components of the synergistic effect of PPP
|
Государство |
Бизнес |
|
|
1. Реализация общественно значимых проектов |
1. Сжатые сроки строительства |
|
|
2. Снижение нагрузки на бюджет |
2. Опыт, знания, ноу-хау |
|
|
3. Концентрация на административных функциях |
3. Предпринимательская инициатива |
|
|
4. Установление стандартов на качество услуг и осуществление контроля |
4. Повышение качества обслуживания конечных пользователей |
|
|
5. Предоставление гарантий |
5. Привлечение лучших управленческих кадров, знаний, технологий |
|
|
6. Предоставление льгот |
6. Управление рисками |
|
|
7. Справедливые тарифы |
7. Инвестиции |
Модель PFI представляет собой частную инициативу финансирования (ГЧП на основе доступности).
Можно отметить следующие факторы привлекательности проектного финансирования для государства:
государственный бюджет не несет существенных расходов, но при этом государство играет важную роль в реализации общественно значимого проекта;
по истечении установленного концессионным соглашением периода времени государство получает работающий объект, от эксплуатации которого получает доход;
повышение инвестиционной привлекательности страны.
Сейчас применение механизмов ГЧП в нефтегазовой отрасли России становится все более популярным и есть успешные примеры ГЧП, когда государство берет на себя обязательство по строительству необходимой инфраструктуры (дорог, электростанций и т. п.), а частные инвесторы -- реализацию самих бизнес-процессов.
Одним из таких примеров является соглашение о разработке месторождений нефти в Тюменской области между главой региона и ОАО «Сургутнефтегаз» сроком на 10 лет до 2025 г.Сургутнефтегаз добыл в Уватском районе Тюменской области 650 тысяч тонн нефти. [Электронный ресурс]. (рис. 3).
В ходе реализации соглашения Тюменская область создала транспортную инфраструктуру, которая обеспечивает доступ к удаленным месторождениям, а недропользователь гарантировал проведение необходимого объема геологоразведочных работ.
Еще одним примером реализации механизма ГЧП является проект «Комплексное развитие Южной Якутии». Инвестиционное соглашение реализуется с помощью государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.
Рис. 3. Структура инвестиционных затрат в рамках соглашения о ГЧП о разработке месторождений нефти в Тюменской области
Fig. 3. Structure of investment costs under PPP agreement on development of oil fields in Tyumen region
Составлено авторами по данным: Стратегия социально-экономического развития Тюменской области до 2030 года [Электронный ресурс].
Общая стоимость проекта составляет около 422 млрд руб., в том числе стоимость первого этапа -- 10,4 млрд руб. (из которых: 7,8 млрд руб. -- средства Инвестиционного фонда РФ; 2,6 млрд руб. -- средства частных инвесторов).
Отдельным видом ГЧП, реализуемым в нефтегазовом секторе экономики России, является «Соглашение о разделе продукции (СРП)», которое является институциональной инновацией и несет в себе специфические риски [10]. Зачастую СРП имеет приоритет над другими национальными законами (включая правила налогообложения), и стоимость углеводородов рассчитывается по отношению к международным ценам на нефть/газ в международной валюте (обычно в долларах США). СРП относительно просто реализуются и могут быть предпочтительны, когда соответствующая страна имеет менее развитую правовую базу или коллизионное законодательство. В случае высокой волатильности национальной валюты обеим сторонам может быть выгодно привязать стоимость к международной валюте или предоставить долю государства в натуральной форме (физическая поставка).
Российская модель СРП, введенная в действие Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», предусматривает четыре уровня раздела продукции: а) инвестор уплачивает роялти государству;
б) инвестор получает «компенсационную продукцию» для возмещения своих затрат;
в) оставшаяся «прибыльная продукция» подлежит разделу между государством и инвестором в установленных пропорциях; г) инвестор уплачивает со своей доли прибыльной продукции налог на прибыль.
В соответствии с российской моделью СРП, иностранному оператору проекта полностью компенсируются все затраты на подрядные работы; доля российских поставщиков оборудования и услуг должна составлять не менее 70%, а доля граждан РФ среди всех работников -- не менее 80% [17]. Примером такого проекта является «Голубой поток», задача которого заключается в прямой транспортировке добытого на территории природного газа в Турцию по дну Черного моря, минуя третьи страны. Стоимость проекта -- 3,2 млрд долл., из которых 1,1 млрд долл. -- кредитные средства, предоставленные итальянским банком Banca Commerciale НаПапа, который является лидером на рынке банковских услуг Италии. Данная сумма была предоставлена ПАО «Газпром» и «Трубопроводной компании Голубой поток» (ТКГП) с целью финансирования части проектных затрат. Еще один кредит на сумму 331 млн долл. был предоставлен ТКГП Японским банком международного сотрудничества для финансирования затрат на поставку с японскими подрядчиками Проектное финансирование на примере «Голубого потока» [Электронный ресурс]. . Схема взаимодействия участников проекта «Голубой поток» представлена на рис. 4.
Вышеприведенные примеры иллюстрируют успешную практику применения механизмов ГЧП в нефтегазовой отрасли в России. Но они, и это является определяющим, представляют собой крупномасштабные проекты, поэтому и являются привлекательными для ГЧП и иностранных инвесторов. Таким образом, можно заключить, что ключевым условием реального использования механизма ГЧП в нефтегазовой отрасли России в настоящее время является масштаб проекта.
Главная проблема развития ГЧП в России, по нашему мнению, заключается в недостаточном развитии среднесрочного и долгосрочного финансирования. Для решения данной проблемы необходимо повышение уровня привлекаемого иностранного капитала путем осуществления проектного финансирования, которое будет являться стимулом для развития финансовых рынков и институтов страны.
Рис. 4. Схема взаимодействия участников проекта «Голубой поток»
Fig. 4. Blue Stream Project Interaction Scheme
В настоящее время в России остро стоит потребность в освоении и использовании зарубежного опыта в данной области. Необходимо отметить, что работа в данной области уже ведется. Так, при Министерстве экономического развития РФ был учрежден Российский банк проектного финансирования, был основан Российский центр содействия иностранным инвестициям. С целью координации работ по финансированию инвестиционных проектов был основан Российский финансово-банковский союз. Кроме этого, в стране создан Консультативный совет по иностранным инвестициям, куда входят крупные отечественные предприниматели, а также представители иностранных компаний, осуществляющие инвестиции в российскую экономику.
Тем не менее необходимо признать, что в настоящее время в России проектное финансирование с привлечением иностранных инвестиций (в том числе ГЧП-поддержка со стороны международных финансовых институтов), несмотря на подтверждение высокой экономической эффективности проектов вследствие комплекса гарантий, защищающих интересы сторон, находится на начальном этапе. При этом риски распределяются таким образом, чтобы каждый участник нес на себе только те риски, которыми он может управлять вследствие наличия у него эффективных инструментов.
В целом преимущества проектного финансирования заключаются в следующем:
возможность привлечения значительного объема дополнительных ресурсов для финансирования проектов;
возможность реализации проекты «start up»;
снижение рисков путем их распределения между участниками проекта;
возможность сохранения контроля над стратегическими активами и, в то же время, минимизация вложения собственных средств;
отсрочка возврата основного долга до вывода производства на проектную мощность.
Применение механизма ГЧП в странах Восточного партнерства и опыт нефтегазового сектора Азербайджана
Историческим является следующий факт: первое в мире бурение разведочной скважины глубиной 21 м для целей нефтедобычи проведено в 1846 г. по предложению члена Главного управления Закавказским краемЗакавказский край в то время являлся частью Российской империи. Беларусь, Молдова, Армения, Украина, Грузия, Азербайджан. В. Н. Семенова в поселке Биби-Эйбат, близ г. Баку.
Партнерство государства и бизнеса может осуществляться в рамках различных институциональных механизмов и с разными задачами.
Сегодня Республика Азербайджан является участником различных интеграционных проектов, в том числе «Восточного партнерства»2, цель которого состоит в укреплении отношений между Европейским Союзом после его расширения в 2004 г. В странах «Восточного партнерства» принятая или планируемая к принятию правовая база, как правило, инициирует структурированный подход к созданию концессий или ГЧП. В большинстве стран Восточного партнерства осуществление предусмотренного или существующего законодательства о ГЧП подкрепляется появлением подразделений ГЧП, которые создаются при правительстве или в Министерстве экономики.
В Азербайджане применялся иной подход, с управлением через СРП. Однако для содействия использованию альтернативных источников энергии было создано Государственное агентство по альтернативным и возобновляемым источникам энергии. Кроме того, правительственная программа предусматривает мероприятия, направленные на совершенствование нормативной базы ГЧП к 2020 г., включая механизм поддержки развития ГЧП, который потенциально может привести к созданию подразделения ГЧП. За эту программу отвечает Министерство экономики, но на сегодняшний день имеется мало подробностей о результатах ее реализации.
Концессия как форма ГЧП применялась в Азербайджане с конца в XIX в., а в постсоветский период иностранные инвестиции привлекались в энергетический сектор экономики в форме СРП.
Необходимо отметить, что концессии для проектов разведки и добычи углеводородов используются во всех странах Восточного партнерства и доминирующей формой соглашений является именно СРП.
Реализация проектов ГЧП необходима Республике Азербайджан прежде всего в целях укрепления международных связей, повышения инвестиционной привлекательности и развития инфраструктуры.
Целенаправленная политика для развития всех отраслей экономики Азербайджана начала осуществляться с начала 90-х гг. ХХ в., и главным драйвером роста стало соглашение о совместной разработке месторождений «Азери», «Чираг» и глубоководной части месторождения «Гюнешли», расположенных в азербайджанском секторе Каспийского моря, и долевом разделе добытой нефти.
В этом «Контракте века», стоимостью 7,4 млрд долл., приняли участие 11 международных компаний (Amoco, BP, McDermott, UNOCAL, ГНКАР, Lucoil, Statoil, Тюркийе Петроллары, Pennzoil, Ramco, Delta), представляющих 7 стран мира (Азербайджан, США, Великобританию, Россию, Турцию, Норвегию и Саудовскую Аравию). После «Контракта века» были подписаны еще 26 контрактов с 41-й нефтяной компанией, представляющей 19 стран [1].
«Новый контракт века» о совместной разработке месторождений «Азери», «Чираг» и глубоководной части месторождения «Гюнешли» в азербайджанском секторе Каспийского моря был подписан 14 сентября 2017 г. Согласно доработанному Соглашению о долевом разделе добычи, продленному до 2050 г., ВР продолжает деятельность в качестве оператора проекта, доля государственной компании SOCAR увеличивается с 11% до 25%, а 75% прибыльной нефти остается Азербайджану.
В Азербайджане успешно работают многие российские энергетические компании (Газпром, Транснефть и др.). С 1 января 2004 г. вступил в силу долгосрочный пятилетний контракт купли-продажи природного газа между ООО «Газпром экспорт» и Государственной нефтяной компанией Азербайджанской Республики (ГНКАР) на период до 31 декабря 2008 г., предусматривавший ежегодную поставку газа в объеме 4,5-5,5 млрд м3.