По всем остальным административным правонарушениям, подведомственным арбитражным судам, действуют правила, установленные в ч. ч. 2 и 3 ст. 28.3 КоАП - протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них ФЗ либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае передачи им полномочий РФ на осуществление государственного контроля и надзора, а также по ч. ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
Применяя вышеназванные положения КоАП, необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, по одним и тем же статьям Особенной части КоАП протоколы вправе составлять должностные лица различных административных органов применительно к своей сфере или области контрольно-надзорной деятельности. Во-вторых, нормативные предписания ст. 28.3 КоАП о полномочиях должностных лиц административных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях имеют приоритет перед статутными правовыми актами, определяющими правовое положение тех или иных административных органов (положениями, регламентами, и т.п.). В-третьих, в случае реорганизации административного органа с передачей его функций и полномочий полностью или частично иному административному органу протоколы составляются должностными лицами того административного органа, которому переданы соответствующие функции и полномочия. Это же касается ситуации, когда изменяется наименование должности должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях (см. ст. 22.3 КоАП).
В соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями федерального законодательства. Такие перечни утверждаются нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ путем указания на конкретное наименование государственной должности или выполняемые лицом, замещающим такую должность, функции (полномочия).
По общему правилу не любое должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с КоАП, вправе от имени административного органа обратиться с заявлением в арбитражный суд. В большинстве случаев такими полномочиями наделены руководители административных органов и их заместители либо в силу прямого указания закона (например, ст. 8 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах РФ", ст. 51 ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), либо в соответствии с положением об органе. В этом случае для обращения в арбитражный суд иных должностных лиц административного органа необходима оформленная в установленном порядке доверенность. В виде исключения можно назвать полномочия судебных приставов-исполнителей, предусмотренные ФЗ от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" и ФЗ "Об исполнительном производстве".
6. С заявлением о привлечении к административной ответственности в арбитражный суд вправе обратиться прокурор (прокурор города или района и его заместители, а также приравненные к ним и вышестоящие прокуроры), который в соответствии со ст. 28.4 КоАП вправе возбудить дело о любом административном правонарушении путем вынесения постановления о возбуждении дела - в этом случае протокол об административном правонарушении не составляется. При обращении в суд прокурора с заявлением о привлечении лица к административной ответственности прокурор пользуется правами и несет обязанности административного органа, предусмотренными гл. 25 и иными нормами АПК (см. п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях").
7. Как разъяснил ВАС РФ, при поступлении заявления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, рассмотрение дела о котором не отнесено абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП к подведомственности арбитражного суда, суд выносит определение о возвращении заявления применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК. Очевидно, данное разъяснение применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК носит "вынужденный" характер, "приравнивая" неподведомственность дела к его неподсудности, но в то же время позволяет обеспечить соблюдение оперативности при рассмотрении данной категории дел, учитывая течение сроков давности привлечения к административной ответственности. Административный орган (прокурор), получив определение арбитражного суда о возвращении заявления в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду, не вправе повторно обратиться с тем же требованием (по тому же составу административного правонарушения) в арбитражный суд (ч. 6 ст. 129 АПК). Очевидно, что определение о возвращении заявления должно выноситься до вынесения определения о принятии заявления к производству арбитражного суда (ст. 127 АПК).
В случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения (т.е. после принятия заявления к производству арбитражного суда) суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и влечет лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа в арбитражном суде (п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").
8. Установленный АПК порядок возбуждения в арбитражных судах дел о привлечении к административной ответственности исключает возможность направления указанных дел в арбитражный суд из судов общей юрисдикции и административных органов в связи с вынесением ими определения о направлении материалов дела по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 29.4, ст. 29.9 КоАП). Как разъяснил ВС РФ, в случае вынесения судом общей юрисдикции определения о передаче дела об административном правонарушении по подведомственности, если указанное дело подведомственно арбитражным судам, протокол и иные материалы дела должны быть возвращены органу или должностному лицу, которые обратились с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении в суд общей юрисдикции (см. Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за 3 квартал 2006 г., утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 29.11.2006).
Статья 203. Подача заявления о привлечении к административной ответственности
Комментарий к статье 203
1. Устанавливая территориальную подсудность дел о привлечении к административной ответственности АПК учитывает, с одной стороны, общие правила территориальной подсудности, применяемые в исковом производстве (ст. 35 АПК), а с другой - особенности совершения административных правонарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями - данные правонарушения, как правило, совершаются по месту нахождения юридического лица или месту жительства индивидуального предпринимателя. Если деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя не выходит за пределы одного субъекта РФ, то место совершения правонарушения и место рассмотрения дела арбитражным судом фактически совпадают, что полностью соответствует требованиям ч. 1 ст. 29.5 КоАП.
В тех случаях, когда административное правонарушение совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем вне места его нахождения или места его жительства, место рассмотрения дела определяется административным органом, составившим протокол об административном правонарушении (возбудившим дело прокурором) - заявление может быть подано по месту совершения административного правонарушения или по месту нахождения (жительства) лица, его совершившего. Очевидно, что выбор должен зависеть от факторов, оказывающих влияние на объективность рассмотрения дела - местонахождение основных доказательств, возможность лица, совершившего правонарушение, участвовать в рассмотрении дела и т.п.
2. В целях обеспечения объективного рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных по месту нахождения территориально обособленных (находящихся на территории другого субъекта РФ) филиалов и представительств юридического лица, ВАС РФ со ссылкой на ст. 29.5 КоАП разъяснил, что такие дела должны рассматриваться по месту совершения административного правонарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.
При этом извещение о времени и месте судебного заседания необходимо направить не только по месту нахождения самого юридического лица, но и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства).
В случае совершения административного правонарушения иностранным юридическим лицом, не имеющим филиала или представительства на территории РФ, дело об административном правонарушении подлежит рассмотрению по месту его совершения либо по месту проведения административного расследования.
Рассмотрение дела по месту жительства индивидуального предпринимателя, а не по месту совершения им административного правонарушения, если его предпринимательская деятельность осуществляется на территории другого субъекта РФ, значительно усложняет процесс доказывания виновности такого лица, представление административным органом надлежащих доказательств суду, и, на наш взгляд, подобный подход требует своей корректировки.
3. Нарушения правил территориальной подсудности, т.е рассмотрение дела об административном правонарушении по месту совершения административного правонарушения, а не по месту нахождения юридического лица (месту жительства индивидуального предпринимателя) не всегда признается грубым процессуальным нарушением, влекущим отмену судебного акта (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 07.10.2008 N 5853/08).
4. При определении места нахождения юридического лица и места жительства индивидуального предпринимателя следует руководствоваться ст. ст. 20 и 54 ГК и ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
5. На практике может возникнуть вопрос о том, где должно рассматриваться дело о привлечении к административной ответственности юридического лица, если одно и то же административное правонарушение, например в виде противоправного бездействия, было выявлено и по месту нахождения юридического лица, и по месту нахождения территориально обособленного филиала (представительства) юридического лица либо только по месту нахождения нескольких филиалов (представительств), находящихся на территории разных субъектов РФ. В первом случае дело подлежит рассмотрению по месту нахождения юридического лица, а во втором - по месту нахождения того филиала (представительства), в отношении которого административный орган первым обратился в арбитражный суд с заявлением, которое было принято к рассмотрению (ч. 1 ст. 39 АПК).
Статья 204. Требования к заявлению о привлечении к административной ответственности
Комментарий к статье 204
1. Заявление о привлечении к административной ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя подается в арбитражный суд в письменной форме и подписывается руководителем административного органа (его заместителем) или иным должностным лицом, уполномоченным на обращение в арбитражный суд от имени административного органа в установленном порядке, либо прокурором (ч. 1 ст. 125 АПК).
В заявлении должны быть указаны наименование арбитражного суда, в который подается заявление, наименование заявителя (административного органа или прокурора) и его местонахождение, а также перечень прилагаемых к заявлению документов (п. п. 1, 2 и 10 ч. 2 ст. 125 АПК).
К заявлению прилагается уведомление о направлении (вручении) юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшему (при его наличии) копии заявления и прилагаемых к нему документов, которые у данных лиц отсутствуют (ч. 3 ст. 125, ч. 2 ст. 204 АПК).
2. Помимо сведений, предусмотренных ч. 1, п. п. 1, 2 и 10 ч. 2 и ч. 3 ст. 125 АПК, в заявлении должны быть указаны:
1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, - речь идет о таких обстоятельствах совершения административного правонарушения, как время и место его совершения, которые в соответствии со ст. 28.2 КоАП подлежат обязательному отражению в протоколе об административном правонарушении; указание данных сведений в заявлении позволяет помимо прочего определить подсудность дела арбитражному суду. Для длящихся и иных правонарушений, дату и место совершения которых установить невозможно, в заявлении должны быть указаны дата и место его обнаружения или пресечения;
2) должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении - указанные сведения необходимы в том числе для проверки полномочий должностного лица на составление протокола об административном правонарушении. Должность следует указывать в соответствии с положениями нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, закрепляющих перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. При обращении в суд прокурора указывается должность, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление о возбуждении дела об административном правонарушении;
3) сведения о лице, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении или вынесено постановление прокурора о возбуждении дела. Указанные сведения в соответствии со ст. 28.2 КоАП подлежат включению в протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела). Объем этих сведений определяется административным органом самостоятельно, однако они в обязательном порядке должны включать в себя:
- в отношении юридических лиц: полное официальное наименование, место нахождения (юридический адрес), данные о государственной регистрации юридического лица, данные о законном представителе юридического лица и месте его нахождения;
- в отношении индивидуальных предпринимателей: фамилия, имя, отчество (если имеется), дата и место рождения, место жительства, данные о государственной регистрации индивидуального предпринимателя.
Названные сведения позволяют определить подведомственность дела об административном правонарушении арбитражному суду, а также обеспечивают возможность надлежащего извещения лица о ходе судебного разбирательства;
4) нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении - в заявлении должна содержаться квалификация совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем административного правонарушения путем указания на статью (часть статьи при наличии двух и более частей) Особенной части КоАП, предусматривающую административную ответственность за данное правонарушение. В тех случаях, когда диспозиция статьи Особенной части КоАП, по которой квалифицируется правонарушение, носит бланкетный характер, в заявлении необходимо указывать те регулятивные правила и нормы, за нарушение которых лицо привлекается к административной ответственности;
5) требование заявителя о привлечении к административной ответственности. Содержание данного требования определяется административным органом (прокурором) самостоятельно и может быть связано с видом и размером конкретного административного наказания, если административный орган сочтет необходимым выразить свою оценку конкретному противоправному деянию. Особенно это актуально применительно к составам административных правонарушений, относящихся к условной подведомственности арбитражных судов (см. комментарий в ст. 203 АПК). При этом, как отмечает ВАС РФ, "суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Поэтому отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения".