Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Для поисков согласия используется «правило челнока». Если соглашение не достигнуто, проект откладывается до следующей сессии (это и есть вето палаты лордов), но на ней Палата общин может принять билль простым большинством голосов, и вето уже не может быть использовано. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект максимум на год.
Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами - приблизительно 100 в год, и большинство из них - частные. Правда, с приходом к власти лейбористов, которые по существу реформируют всю политическую систему, законодательная активность парламента резко возросла. В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования (предложения ввести его были отвергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.
Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль деятельности правительства. Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Палатой общин. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая. Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством.
Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю - это 45 минут сразу после молитвы при открытии пленарного заседания). Министр может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного, характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.
Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.
Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону - 95 человек), обычно это 75-80 министров, государственных министров, министров без портфеля, носителей традиционных должностей (лорд-хранитель печати и др.), младших министров (в том числе кнутов фракции правящей партии), секретарей. Ранг министров имеют генеральный прокурор (он же - генеральный атторней) - юридический советник правительства, его представитель в суде. Титул государственного секретаря используется для важнейших министров: иностранных дел, внутренних дел и др. Правительство может включать только членов парламента (в том числе палаты лордов, что обычно делается).
Правительство как коллегиальный орган никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава формируется более узкий кабинет ведущих министров (18-23 человека, в 2003 г. - 21), в их числе государственные секретари внутренних дел и обороны, канцлер казначейства и др. Кабинет созывается на заседания и принимает решения. Чаще на эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собирается «внутренний кабинет» - несколько министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета. Деятельность кабинета носит закрытый характер. Закон запрещает знакомиться с его протоколами в течение 30 лет. Решения на заседаниях кабинета принимаются без голосования.
Главную роль в управлении страной играет премьер-министр. Он составляет правительство, представляет на подпись (иногда - на устное одобрение) монарху правовые акты и сам контрасигнует их, в любой момент может предложить монарху распустить нижнюю палату парламента с назначением новых выборов (что монарх всегда делает) и т.д. Министр, не согласный с решением премьера и кабинета, должен уйти в отставку. При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов - комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Юридическим советникам правительства (кабинета, а точнее, премьер-министра) является Генеральный атторней (его заместитель - Генеральный солиситор).
Для исполнения законов парламента правительство принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент до или после принятия, на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Согласно закону 2001 г. о реформе регулирования министр может своим приказом вносить изменения по конкретным случаям в некоторые законы и подзаконные акты. Эти изменения в течение 60 дней должны быть рассмотрены парламентом, утверждены или отменены. Нельзя вносить изменения в акты, принятые менее чем два года назад. Изменения могут вноситься только в акты, налагающие обременения на лиц, а также в законы Шотландии. Речь идет в основном об освобождении некоторых физических и юридических лиц от налогов и других платежей государству. Актов делегированного законодательства принимается приблизительно 2 тыс. в год, тогда как законов - не более 100.
Министерства имеют отделения на местах (делегатуры), с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).
Новеллами в государственном строительстве Великобритании стало введение региональных представительных органов: парламентов Северной Ирландии и Шотландии и Ассамблеи Уэльса. Получение мандатов в них основывается на одноименных актах Парламента Великобритании: Акты о Северной Ирландии 1998, 2000 гг., о Шотландии 1998 г. и об управлении Уэльсом 1998 г.
Участие Великобритании в Европейском Союзе обусловливает непосредственное избрание ее гражданами членов Европейского парламента. Закон о выборах Европейской ассамблеи 1978 г., переименованный Законом о внесении изменений в акты о Европейских сообществах 1986 г. в Закон о выборах в Европейский парламент, устанавливал мажоритарную систему относительного большинства по многомандатным округам для избрания 87 депутатов. Сейчас она сохранилась только в Северной Ирландии. Для остальной части Великобритании Законом о выборах в Европейский парламент 1999 г. введена пропорциональная избирательная система.
4. Основы судебной системы
британский конституция монарх власть
Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению (последний раз в 2004 г.), но она осталась все-таки весьма сложной, сильно децентрализованной, даже запутанной (по существу действуют разные системы в Англии, Шотландии, Северной Ирландии, на островных территориях), но работают суды эффективно.
Низшая судебная инстанция по гражданским делам - помощники судей в графствах. Они могут рассматривать дела с незначительной ценой иска. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют общественные магистраты - граждане, не являющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и иногда имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей (их приблизительно 30 тыс. человек), половина из них - женщины. Вознаграждения за свою деятельность они, как правило, не получают. Магистраты (мировые судьи), имеющие юридическое образование, рассматривают дела единолично, не имеющие - коллегиально (два-три судьи).
Более крупные гражданские дела (с суммой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают коллегиально суды графств (таких судов около 350). Те уголовные дела, которые неподсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматриваются Судом короны (королевскими судьями). Суд короны может действовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда), адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор), исполняющий обязанности судьи.
Если обвиняемый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяжных заседателей (10 или 12 человек). Присяжными могут быть лица в возрасте 18-70 лет, проживающие в стране не менее пяти лет. Уклонение от обязанностей присяжного влечет штраф в 1000 ф.ст. (это приблизительно две трети среднего месячного дохода британца). По судебной реформе 2003 г. число дел, подлежащих рассмотрению судами присяжных, существенно уменьшено.
Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегия Высокого суда правосудия (юстиции). Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, возглавляемой лордом - главным судьей, канцлерского суда (суда справедливости), возглавляемого вице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей-председателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профилю отделения (например, канцлерский суд рассматривает дела с применением права справедливости, дела, не регулируемые общим правом, - вопросы авторского, изобретательского права). Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей, которые образуют несколько коллегий, каждая из трех судей. Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений Высокого суда (одна из коллегий рассматривает апелляции на решения по уголовным делам).
Все три упомянутых судебных органа - Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда - высшими судами, а все они вместе назывались до 2004 г. Верховным судом. Они вправе создавать судебные прецеденты. Решения Апелляционного суда, а в отдельных случаях - Высокого суда могут быть обжалованы в высшую судебную инстанцию - Верховный суд, созданный в 2004 г. (в его составе 12 судей - бывших судебных лордов упраздненного Судебного комитета тайного совета в Палате лордов).
В Шотландии длительное время действовала система судов, построенная с учетом старофранцузского права. С 2003 г. применение старофранцузского права в Шотландии прекращено, система судов в Шотландии теперь строится по английскому образцу.
В Великобритании имеются военные суды, церковные суды (для лиц духовного звания), промышленные трибуналы, рассматривающие жалобы на дискриминацию на предприятиях, административные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительной власти и не являются органами административной юстиции, подобными существующим во Франции или в Германии. Трибуналы специализируются в соответствии с профилем «своего» органа исполнительной власти: они рассматривают вопросы, связанные с налогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторые гражданские. Кроме того, они состоят не из государственных служащих (судей), а из общественных деятелей, юристов. Деятельность трибуналов существенно ускоряет решение текущих, неотложных вопросов (например, о заработной плате). Их решения не окончательны и могут быть обжалованы в суд.
В 2001 г. создан Административный суд, рассматривающий жалобы на чиновников. Суды издают судебные приказы с требованием прекратить нарушение закона под страхом наказания.
Все судьи в Великобритании назначаются: высшие суды - короной (по рекомендации лорда-канцлера, министра, ведающего юстицией, до 2003 г.), низшие - самим министром. Судьи в Великобритании могут быть подвергнуты импичменту - смещены по решению обеих палат парламента. Исполнением решений судов ведают шериф графства и назначаемый им бейлиф.
. Местное управление и самоуправление
Великобритания - унитарное государство с политической (Северная Ирландия и Шотландия) и административной (Уэльс) автономией. В правительстве Великобритании есть государственные секретари по вопросам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. В 2000 г. Англия разделена на четыре региона, где создаются ассамблеи и формируемые ими исполнительные органы. Особое положение занимают несколько мелких островов (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.), имеющие свои законодательные органы (издают акты по местным вопросам). Кроме того, Великобритания имеет владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар, Фолклендские острова. В них назначаются губернаторы (лейтенант-губернаторы).
Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законодательной) автономией, но с 1972 г. из-за постоянных террористических актов, противоречий католиков и протестантов местный Парламент не действовал, осуществлялось прямое правление из Лондона (через министра по делам Северной Ирландии). В 2000 г. принят закон о Северной Ирландии. Он опирается на международное соглашение, в котором, в частности, участвовала Ирландская Республика. Создана Ассамблея Северной Ирландии (108 человек), избираемая по многомандатным округам (по шесть членов Ассамблеи от каждого), по системе единственного передаваемого голоса (одна преференция). Ассамблея вправе принимать местные законы по вопросам хозяйства, финансов, местных налогов, общественной безопасности, здравоохранения, образования, защиты природных ресурсов. Имеется исполнительный орган, но права государственного секретаря по Северной Ирландии шире, чем права таких должностных лиц по Шотландии и Уэльсу. Кроме того, созданы британско-ирландский совет, британско-ирландская межправительственная конференция, которые призваны гарантировать мир, прекращение столкновений между католиками и протестантами в Северной Ирландии.
По законам 1998 г. Шотландия и Уэльс получили с 2000 г. автономию: Шотландия - политическую, Уэльс - административную. Парламент Шотландии, восстановленный через 300 лет (129 депутатов), избирается по смешанной системе (мажоритарной и пропорциональной). Он принимает законы по вопросам хозяйства, финансов и налогов региона, общественной безопасности, здравоохранения, образования, защиты природных ресурсов. Шотландский парламент вправе устанавливать местные налоги; он контролирует сферу здравоохранения, образования, но политика в области обороны, международных дел, валютного и денежного регулирования останется за центром.
Национальная ассамблея (собрание) Уэльса (60 членов), также избираемая на четыре года по смешанной системе, законов не издает. Она принимает постановления по вопросам экономического развития автономии, образования, культуры и экологии. Уэльс сам (а не министр - государственный секретарь по делам Уэльса) будет распоряжаться дотациями из центра (8 млрд ф. ст.). Представительные органы Шотландии и Уэльса, как и в Северной Ирландии, создают свои исполнительные комитеты, которые вправе принимать нормативные акты, подлежащие утверждению представительным органом. С 2003 г. вопросами Шотландии и Уэльса занимается министерство по конституционным вопросам.