Цифровая трансформация во Франции: правовые новеллы
Талапина Э.В.
Digital Transformation in France: Legal Innovations. Elvira V. Talapina. Chief Researcher, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Doctor of Juridical Sciences.
Abstract
In the article legislative regulation of the digitalization process in France as well as the relevant legal doctrine are analyzed. A research objective is a determination of the main characteristics of this process so as to compare with similar processes in the Russian Federation that the author does by means of general legal and comparative legal methods. The present period of the digital technologies application in France is connected with the platform economy and uberisation having an impact on a legal status of citizens and their relationship with administration. Active development of the modern legislation devoted to the digital state is connected, firstly, with settlement of a movement of data. The principle of openness by default mentioning the public data (data created by authorities) and general interest data (data on administrative contracts, subventions) is established. Authorities are obliged to publish these data online in the open data format. Secondly, the digital State takes care of regulation of the human rights protection in digital society; it is based on the principle of the Internet neutrality. Strengthening of consumer protection is promoted by data portability and platform loyalty which suppliers of Internet services are obliged to provide. As the European General Data Protection Regulation 2016/679 was adopted, it is implemented in the French legislation by means of a big number of the norms including specifying procedures of protection of the personal data rights owners. Thirdly, access to digital technologies is differentiated. The French legislation was enriched with the right to the Internet, but also provided this right with obligations of the State, having introduced the state financial aid concerning payment of Internet services costs by analogy with utility costs. The main conclusion of the conducted research consists in complexity of the legislation reforming for rapid implementation of digital technologies to the most different spheres of life. At the same time France is closely involved in the common European process and aimed on the international cooperation in this sphere. Among comparative legal key reference points are useful to Russia, for example, is one concerning personal data protection. With that the research showed that there are spheres in which Russia is quite well developing (for example, digitalisation of public services).
Keywords digitalization; personal data; administration; Internet; data; digital sovereignty; transparency.
Талапина Э.В. главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
В статье анализируется законодательное регулирование процесса цифровизации во Франции и его доктринальная оценка. Цель исследования -- выявление основных характеристик этого процесса для сравнения со сходными процессами в России, что автор делает при помощи нормативно-правового и сравнительно-правового методов. Современный этап внедрения цифровых технологий во Франции связан с экономикой платформ и уберизацией, оказывающими влияние на правовое положение граждан и их отношения с администрацией. Активное развитие законодательства, посвященного цифровому государству, связано, во-первых, с урегулированием оборота данных. Закреплен принцип открытости по умолчанию, затрагивающий публичные данные (создаваемые органами власти) и данные всеобщего интереса (сведения об административных контрактах, субвенциях). Органы власти обязаны публиковать эти данные онлайн в формате открытых данных. Во-вторых, цифровое государство занято регулированием защиты прав в цифровом обществе, основой которого является нейтральность интернета. Усилению защиты прав потребителей способствуют портабельность данных и лояльность платформ и информации, которые обязаны обеспечить поставщики интернет-услуг. Европейский регламент о защите персональных данных имплементирован во французское законодательство посредством ряда норм, в том числе уточняющих порядок защиты прав обладателей персональных данных. В-третьих, дифференцирован доступ к цифровым технологиям. Французское законодательство не только обогатилось правом на Интернет, но и обеспечило это право обязательствами государства, введя государственную финансовую помощь на оплату интернет-услуг по аналогии с коммунальными услугами. Основной вывод исследования состоит в комплексности реформирования законодательства в целях быстрого внедрения цифровых технологий. В сравнительно-правовом ключе обнаружились полезные России ориентиры, например, относительно защиты персональных данных. Одновременно исследование показало, что есть сферы, в которых Россия продвинулась вперед (цифровизация государственных услуг, например).
Ключевые слова цифровизация, персональные данные, администрация, Интернет, данные, цифровой суверенитет, транспарентность
Введение
Вряд ли будет преувеличением сказать, что универсальность цифровых технологий подчинила своей логике весь мир. Все страны теперь заняты их освоением, поисками новых решений во всевозможных сферах. Цифровизация стала вызовом праву, которое должно адаптироваться к реальности. Рассмотрим, как происходит данный процесс во Франции, которая претендует на ведущие позиции в Евросоюзе в данной сфере.
Согласно обобщенному подходу, цифровизация основана на трех китах. Первый -- технологический (большие данные, искусственный интеллект, Интернет вещей). Второй -- экономический, связанный с появлением новых акторов (GAFA -- Google, Amazon, Facebook, Apple), которые навязывают новые способы предпринимательства. Третий -- социальный, предусматривающий новые коллективные действия (совместное потребление, но также и новые формы регулирования и управления) [Bourreau M., Penard T., 2016: 11-12]. Праву здесь не отводится самостоятельной роли, кроме необходимости поиска новых форм регулирования, хотя без его участия трудно предположить развитие всех трех направлений.
Во Франции наблюдались различные этапы освоения новых технологий -- от «информационного общества» и «электронной администрации» до «открытой администрации» и «цифрового государства». Названия отражают общемировую эволюцию, которую каждая страна воспринимает с той или иной долей своеобразия. Современный этап нередко связывают с уберизацией (от английского глагола «уберизовать», произошедшего от названия платформенного стартапа «Убер» в области таксоперевозок) -- трансформацией сектора деятельности при помощи инновационной экономической модели, основанной на цифровых технологиях [Conseil d'Etat, 2017: 30]. Появление платформ не всегда воспринимается французским обществом восторженно. Так, против плана сделать водительские права доступнее посредством подчинения автошкол специализированной общегосударственной службе (вместо подконтрольности на уровне департаментов) и создания платформы, облегчающей сравнение тарифов и запись на экзамены в электронной форме, активно выступают профсоюзы работников автошкол Available at: https://www.lemonde.fr/societe/article/2019/02/11/permis-de-conduire- les-auto-ecoles-se-mobilisent-lundi-contre-l-uberisation-de-leur-profession_5421915_3224.html#xtor=AL-32280270 (дата обращения: 31.03.2019). Так или иначе в литературе констатируется прогрессирующее формирование норм права, направленных на специальное регулирование платформ [Zolynsky C., 2017: 24-25].
Важной вехой в правовом регулировании цифровизации стал принятие Закон № 2016-1321 от 7.10.2016 о цифровой республике (государстве) LOI n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une Republique numerique. Здесь и далее все ссылки на нормативные правовые акты и судебную практику Франции приводятся по данным официального сайта правовой информации Лежифранс. Available at: URL: https://www.legifrance.gouv.fr (дата обращения: 31.03.2019) (далее -- Закон; Закон о цифровой республике). Поскольку текст Закона представляет собой солидный перечень статей нормативных актов, в которые вносятся изменения (либо они дополняются или отменяются), понимание логики этих изменений позволяет воссоздать общую картину масштабности и содержания цифровой трансформации. Закон предусмотрел три магистральных направления «цифрового государства»: оборот данных и знаний, защиту прав в цифровом обществе и доступ к цифровым технологиям. Остановимся на них подробнее.
Оборот данных и знаний
Транспарентность, открытость является основным ориентиром современного государственного управления. Если первоначально каждое государство строило собственную открытость, то теперь многие из них объединились под эгидой международного партнерства «Открытое правительство». Франция по разным причинам (главная из которых -- американское происхождение процесса в интересах англосаксонского мира [Жиль У., 2013: 46]) колебалась, но присоединилась к этому партнерству в 2014 году. Напомним, что следование принципам открытого правительства предполагает развитие четырех основных компонентов. Это: бюджетная прозрачность, доступ к публичной информации, раскрытие информации об имуществе должностных лиц и вовлеченность (участие) граждан.
Закон о цифровой республике в немалой степени посвящен реализации этих направлений. Проблема доступа к информации давно получила научный и нормативный отзыв, но ее разрешение не может не зависеть от уровня развития технологий. И в цифровую эпоху даже наработанные ранее достижения будут пересматриваться. Принцип транспарентности побуждает открывать публичные данные, изменяя право на доступ к информации [Auby J.-B., 2018: 838]. В то же время нельзя не отметить взвешенный подход французов к транспарентности; считается, что парадоксальным образом чрезмерная транспарентность может привести к игнорированию гражданами публичных данных, делая их участие в управлении ненужным. Именно поэтому важной составляющей транспарентности является цель открытия данных (подотчетность и подконтрольность власти) [Bouhadana I., 2015: 12].
Будучи страной консервативной и бюрократизированной, Франция всегда трепетно относилась к административным документам, порядку их выдачи, режимам секретности и т.п. Но она скрупулезно регулировала эти вопросы, одной из первых разработав законодательство в области автоматизированной обработки и обращения информации. Однако в цифровых условиях этого недостаточно. Теперь Закон провозгласил открытость доступа к публичным данным по умолчанию. Собственно, по этому пути движутся многие страны, в том числе и Россия. В связи с этим подчеркнем отличительные французские черты открытости по умолчанию (англ. «openness by default» трансформировалось во французском языке в «open data par defaut»). Первая -- в процессы обмена публичными данными вовлечены не только органы публичной власти, но и так называемые публичные учреждения, которые органами власти не являются. Вторая -- с 1.01.2017 обмен публичной информацией между органами исполнительной власти (как между собой, так и с публичными учреждениями) не может осуществляться на возмездных началах.
Разумеется, эти фразы ничего бы не стоили, если бы не конечные адресаты нововведений -- граждане, которые обрели новые права, получив в 2015 году новый кодифицированный акт -- Кодекс отношений граждан с администрацией (Code des relations entre le public et 1'administration). Именно в этот Кодекс Законом было внесено немало изменений, связанных с доступом к информации. В частности, здесь дается определение административного документа: он должен быть создан или получен государством, административно-территориальным образованием, другими лицами публичного или частного права в рамках выполнения миссии публичных услуг (ст. L300-2). К административным документам относятся досье, доклады, отчеты, инструкции, протоколы, статистика, заключения и пр. Согласно изменениям, к таким уже известным французскому законодательству формам доступа к административным документам (заметим, что по-прежнему используется понятие доступа), как консультация на месте, получение копии, отправление электронного документа, добавилась еще одна -- размещение информации онлайн в формате открытых данных.
Информация, содержащаяся в опубликованных таким образом документах, может быть использована любым лицом (если на нее не распространяются права интеллектуальной собственности). Такое повторное использование данных презюмируется бесплатным (при том, что органы власти могут при известных условиях установить плату, не превышающую расходов на создание и опубликование данных). А вот повторное использование статистических данных не может быть платным ни при каких обстоятельствах. Условия использования данных должны быть зафиксированы в публикуемой органами власти лицензии, перечень которых утверждается государ- ством. По Декрету от 27.04.2017 Decret n° 2017-638 du 27 avril 2017 relatif aux licences de reutilisation a titre gratuit des informations publiques et aux modalites de leur homologation. для бесплатного использования публичной информации применяются открытая лицензия и Open Database License. Заметим, что принцип бесплатности не препятствует поиску инновационных моделей предоставления публичных данных, в том числе посредством публично-частного сотрудничества [Abboub S., Coquel E., 2018: 38]. Это необходимо для того, чтобы государство поставляло качественные данные [Gilles W., 2016: 21].
Законодательство не содержит точного и полного перечня открытой информации. Принцип открытости по умолчанию подразумевает, что регулировать нужно только изъятия из этого принципа. Тем не менее некоторые ключевые элементы регулирования открытых данных в законодательстве имеются.
Статья L312-1-1 Кодекса отношений граждан с администрацией устанавливает, что органы власти публикуют онлайн административные документы, имеющие экономический, социальный, санитарный или экологический интерес. Данное обязательство не касается административно-территориальных образований с населением менее 3 500 жителей. Декрет от 28. 12. 2016 Decret n° 2016-1922 du 28 decembre 2016 relatif a la publication en ligne des documents adminis- tratifs. уточняет, что обязательство должны выполнять органы власти, в которых численность персонала превышает 50 человек. Однако на деле только порядка 180 административно-территориальных образований (преимущественно крупных), по данным на конец 2017 года, реализовали принцип открытости данных (т.е. Декрет не выполняется по срокам) [Delaunay B., Idoux P., Saunier S., 2018: 30].
Декрет от 14.03.20 1 7 Decret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise a disposition des donnees de reference., принятый в целях реализации Закона, предусматривает опубликование онлайн таких справочных данных, как перечень коммерческих предприятий; национальный перечень ассоциаций; компьютеризированный кадастровый план; национальная база административно-территориального устройства; каталог профессий и должностей; официальная географическая кодификация.
Важно назвать и Декрет от 10.12.20 1 8 Decret n° 2018-1117 du 10 decembre 2018 relatif aux categories de documents administratifs pouvant etre rendus publics sans faire l>objet d>un processus d>anonymisation., уточняющий, что некоторые данные при их открытии не подчинены правилу анонимизации. Так, не могут быть анонимными документы об организации органов власти, перечни регламентируемых профессий (адвокаты, нотариусы), перечни организаций спортивной, туристской деятельности.
Разумеется, в любом государстве есть данные, которые не могут быть подчинены режиму открытости. Статья L311-5 Кодекса отношений граждан с администрацией относит к таким данные, связанные с профессиональной тайной (например, некоторые документы Высшего органа по транспарентности публичной деятельности, Счетной палаты, Государственного совета, предварительные документы по аккредитации учреждений здравоохранения), другие административные документы, раскрытие которых нанесло бы ущерб интересам национальной обороны, внешней политики, общественной безопасности, предупреждению правонарушений и других защищенных государством тайн.