1ФГБОУ ВО «Российский государственный университет туризма и сервиса»
2ФГБОУ ВО «Российский государственный социальный университет»
Добровольное участие населения в расходах муниципального образования в форме самообложения
1Литвинова Елена Владимировна,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики и управления
2Ветрова Екатерина Александровна,
кандидат экономических наук, доцент
кафедры менеджмента и административного управления
Москва, Российская Федерация
Аннотация
Вопросы увеличения доходной части бюджета муниципального образования остаются актуальными на протяжении всего периода проведения бюджетной реформы. На местные органы власти законодательством возложено более 30 видов полномочий, при этом реально финансируется лишь часть, на большее средств недостаточно. Отсутствие у муниципальных бюджетов значимых собственных доходов, позволяющих реально гарантировать решение конкретных проблем местного значения, заставляет использовать другие источники, в т.ч. средства самообложения граждан. Самообложение граждан в условиях недостатка бюджетных средств может стать реальным механизмом частичного финансирования наиболее значимых для населения задач местного значения, особенно на территориях сельских поселений.
В статье обсуждается практика самообложения, рассматривается исторический и современный опыт его применения, процесс трансформации самообложения во второй половине 1920-х годов, приводятся результаты исследований законодательного регулирования самообложения и его подчинения задачам налоговой политики советского государства, а также представлены статистические данные, характеризующие опыт активной реализации самообложения в ряде регионов России на современном этапе.
Авторами рассмотрен аспект добровольности уплаты взносов на решение задач местного значения на современном этапе. Особое внимание уделено необходимости чёткой формулировки вопроса, который выносится на референдум при принятии решения о самообложении, и разработки экономического обоснования добровольного сбора. Систематизированы и рассмотрены основные проблемы введения, применения и сбора средств самообложения граждан в муниципальных образованиях в современных экономических условиях, а также риски, которые необходимо учитывать органам местного самоуправления при принятии решения о целесообразности введения самообложения граждан подведомственной территории.
Авторы полагают, что часть указанных проблем соотносится с законодательным регулированием самообложения граждан на федеральном уровне, и считают целесообразным дополнение определенных статей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующими положениями, которые четко определили бы правовую природу средств самообложения граждан. муниципальный бюджет самообложение законодательный
Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, вопросы местного значения, бюджет, доходы бюджета, собственные доходы местных бюджетов, сбалансированность бюджета, средства самообложения граждан, референдум, добровольные платежи
В настоящее время деятельность органов местного самоуправления ограничена недостаточной бюджетной обеспеченностью, остается несбалансированность между объемом реализуемых на местном уровне публичных полномочий и финансовыми возможностями органов муниципального управления. Во многих муниципальных образованиях некоторые проблемы местного сообщества не решаются годами из-за того, что в бюджет не закладываются средства на их решение [8].
В сложившихся условиях привлечение дополнительных финансовых ресурсов является одной из первоочередных задач органов муниципальной власти, от решения которой зависит, может быть, судьба местного самоуправления в целом, а не только решение широкого круга проблем отдельных муниципальных образований [5].
Для решения актуальных проблем муниципальных образований необходимо повышение гражданской активности, вовлечение граждан в непосредственное осуществление местного самоуправления на основе добровольного участия населения в расходах муниципального образования.
Одной из форм добровольного участия населения в расходах муниципального образования является самообложение.
Средства самообложения граждан определяются разовыми платежами граждан, осуществляемыми для решения конкретных вопросов местного значения Ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/186367/8/. В соответствии с их целевым характером предполагается отражение указанных платежей в местных бюджетах отдельными позициями от других доходных и расходных статей местных бюджетов.
Средства самообложения граждан относятся к группе неналоговых доходов бюджетов, поэтому их следует отличать от другого вида собственных доходов местных бюджетов - добровольных пожертвований. Нормы ст. 35 Бюджетного кодекса РФ ст. 35 Бюджетного кодекса РФ. URL: http://www.zakonrf.info/budjetniy-kodeks/35/ предусматривают, что средства самообложения граждан наравне с добровольными пожертвованиями в соответствии с решением о бюджете могут быть увязаны с определенными расходными статьями. В этой связи такие пожертвования в муниципальный бюджет тоже носят целевой характер.
Вопросы введения средств самообложения и их расходования должны решаться на местном референдуме или при определённых условиях - на сходе граждан, которые относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и подлежат обязательному исполнению на территории соответствующих муниципальных образований Ст. 22 и 25 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/186367/8/.
В отличие от средств самообложения граждан, пожертвования вносятся в местные бюджеты гражданами и юридическими лицами на добровольной основе без обязательности проведения местного референдума (схода граждан). При этом в качестве пожертвований может выступать различное имущество, в т.ч. денежные средства и вещи, а также имущественные права. Порядок внесения пожертвований и направлений их расходования регламентируется ст. 582 Гражданского кодекса РФ Ст. 582 Гражданского кодекса РФ. URL: http://stgkrf.ru/582.
Самообложение является формой добровольного участия населения в расходах на нужды местного сообщества и активно применялось еще в СССР.
До 1928 года самообложение определялось как добровольный сбор средств, направленный на решение местных культурных и хозяйственных проблем населения сельской местности, проводимый по инициативе граждан. Сбор средств устанавливался постановлением на общем собрании (сходе) сельчан и не носил обязательного характера для всех граждан данного поселения. Жители, проголосовавшие против сбора или не явившиеся на собрание, имели право не платить взнос самообложения.
Зимой 1927-1928 гг. произошёл хлебозаготовительный кризис, в связи с чем законодательство о самообложении было изменено. Крестьяне отказались продавать государству зерно по заниженным заготовительным ценам и тем самым поставили под угрозу финансирование индустриального строительства. Руководители страны принимают чрезвычайные налоговые меры, чтобы побудить крестьян к продаже хлеба государству [1].
7 января 1928 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР закрепило принятие введения самообложения сходом граждан поселения, но в отличие от проводимого до 1928 года самообложения оно стало обязательным для каждого жителя вне зависимости от его участия в общем собрании и наличия избирательных прав и волеизъявления. Собрание наделили полномочиями по принятию решений при явке половины граждан поселения, обладающих избирательным правом.
Решение на общем собрании должно приниматься большинством присутствующих. В дополнении к закону также разъяснялось, что если на собрание или сход явится менее половины граждан, имеющих избирательные права, то созывается вторичное собрание, которое будет правомочным при явке не менее одной трети граждан. Постановление схода или собрания определяло объекты, на которые должны были использоваться средства, собранные по самообложению, а также права и обязанности местных органов власти Собрание законов РСФСР. 1928. № 8. Ст. 73.
Следует отметить демократичность процедуры утверждения самообложения на сходе - решение схода не могли отменить советские органы, поскольку это напрямую дискредитировало бы нормы закона о самообложении, что создавало немалые трудности для государства при достижении его целей по усилению налогового бремени крестьянства.
Таким образом, хотя за крестьянами были закреплены права при введении самообложения, на практике в 1928-1929 гг. его инициатором было государство, предлагавшее и размер самообложения, и те конкретные мероприятия, на которые должны быть израсходованы собранные средства. У крестьянства такое положение вещей вызывало не только возмущение, но и сопротивление.
Анализ советского законодательства о самообложении и связанных с его реализацией в 1928-1929 гг. мероприятий показывает, что соблюдение норм законодательства об этом сборе было весьма формальным и условным. Для достижения реальных целей государство применяло дополнительные средства регулирования в виде обязательных к исполнению директив, которые давали указания по воплощению в жизнь тех или иных норм законодательного акта. Вследствие этого механизм правового регулирования налоговых отношений деформировался диктатурой государства, заключавшейся в игнорировании интересов налогоплательщиков и прямом нарушении их прав [3].
Подход к самообложению изменился только в 1984 году. В вопросах самообложения населению, наконец, предоставили полную самостоятельность. Помимо этого, средства, собранные от граждан, не стали включаться в бюджеты сельских Советов народных депутатов, а расходовались дополнительно на те мероприятия, которые были установлены общим собранием или сходом местных жителей.
В настоящее время самообложение граждан предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в 2003 году.
На местном референдуме (сходе граждан) должна быть сформулирована цель самообложения, определены порядок, сроки уплаты и использования средств самообложения граждан, а также процесс осуществления контроля их уплаты и расходования, ответственности за их несвоевременное внесение в местные бюджеты и их неуплату.
Особое внимание необходимо уделить формулировке вопроса, который выносится на референдум, а также разработать экономическое обоснование добровольного сбора: собранных средств должно хватить на выполнение намеченной задачи, и при этом сумма сбора не должна быть обременительной для граждан.
Например, жителям поселения будет предложено ответить: согласны ли они со сбором средств на освещение улиц, создание парковок транспортных средств, строительство детских площадок, обустройство мест культурного досуга и массового отдыха населения, а конкретно - на обустройство скамеек, урн и прочего, с указанием полного перечня работ [10]. Граждане, вложившие свои деньги, хотят видеть результат, а власти заинтересованы этот результат обеспечить. Таким образом, общество учится спрашивать с власти, а власть привыкает работать под контролем граждан. Иначе в следующий раз голосование «рублем» просто не состоится.
Размер платежа устанавливается в своей абсолютной величине одинаковым для всех жителей территории муниципального образования. Для определенных категорий граждан могут быть предоставлены льготы в виде уменьшения размера платежа. Категории жителей, которым предоставляется указанная льгота, и размер уплачиваемых ими платежей определяются на местном референдуме (сходе граждан). В частности, к указанным категориям жителей относят граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов войны и труда, малоимущих, многодетные семьи и др. При этом численность указанных граждан не должна превысить 30 % от общей численности жителей данного муниципального образования [4].
Установленный референдумом размер разового платежа может быть добровольно увеличен самим плательщиком.
Часто возникает вопрос: как поступить с теми, кто не имеет постоянной регистрации в поселении, но проживает в нем круглый год или живет там временно? Поэтому в вопросе референдума следует конкретизировать: «с каждого фактически проживающего».
Назначение референдумов по самообложению не предполагает единого дня голосования, в каждом отдельном поселении может быть назначен свой день. Решение о введении самообложения принимается в случае, если в ходе референдума его одобрили больше 50% проголосовавших.
Опыт самообложения уже активно реализуется в ряде регионов России. В 2014 году 70 % из 267 прошедших на территории страны местных референдумов коснулись процедуры введения самообложения [9].
При этом в ряде регионов применяется механизм стимулирования органов местного самоуправления и населения к введению самообложения путем предоставления из бюджета соответствующего субъекта РФ межбюджетных трансфертов местным бюджетам на решение вопросов местного значения, осуществляемых при участии средств самообложения граждан.