В частности, при разработке проекта «Активизация института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края» был использован передовой опыт Кировской области, где институт самообложения активно реализуется с 2009 года, с 2010 года внедрен механизм стимулирования органов местного самоуправления по привлечению средств самообложения граждан к решению вопросов местного значения [7].
Следует отметить, что при определении методик распределения указанных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации за основу взят единый принцип - софинансирование из регионального бюджета решения вопросов местного значения при участии средств самообложения граждан, а также добровольных пожертвований граждан. Вместе с тем доля участия средств регионального бюджета в данных расходах определяется регионами по-разному.
Так, в Пензенской, Владимирской, Ульяновской областях на каждый рубль граждан предоставляется 1 рубль из областного бюджета; в Кировской области на каждый рубль, привлеченный в порядке самообложения граждан, предоставляется 1,5 рубля из областного бюджета; в Томской области на каждый рубль средств самообложения граждан из областного бюджета выделяется 3 рубля.
С 2014 года в Пермском крае на каждый рубль от жителей, поступивший в бюджет поселения, из краевого бюджета выделяется не 3 рубля, как в предыдущие 2 года, а 5 рублей.
В 2014 году самообложение введено в девяносто одном поселении Кировской области, это почти четверть от всех муниципалитетов региона. С граждан было собрано почти 5,5 млн. рублей (в 2011 году муниципалитетам удалось собрать более 15 млн.).
В течение 2014 года в Пермском крае сборы платежей граждан в порядке самообложения осуществлялись в 26 муниципалитетах региона, что позволило наполнить местные бюджеты более чем на 27 млн. рублей, из них 4,45 млн. рублей поступили от жителей, еще 22,91 млн. рублей - из бюджета Пермского края [2].
Всего, по данным Минфина, в 2014 году механизм самообложения применялся почти в 1,5 тыс. муниципалитетах, в то время как в стране их больше 23 тысяч, т.е. всего 6,5 % муниципалитетов решились на использование самообложения граждан для пополнения бюджета [6].
Основными проблемами введения и применения самообложения граждан в муниципальных образованиях являются:
1) сложность и затратность проведения местного референдума по вопросу введения самообложения граждан;
2) инертность некоторых глав и депутатов представительных органов муниципальных образований;
3) низкая активность населения.
С точки зрения органов местного самоуправления при решении вопроса о целесообразности введения самообложения граждан в муниципальном образовании сегодня приходится учитывать следующие риски:
- низкий уровень доходов, неплатежеспособность населения;
- затруднение выбора у населения единой цели для сбора денежных средств;
- отрицательное отношение населения к введению самообложения в целом по поселению, а не по микрорайонам или населенным пунктам;
- недоверие населения к органам местного самоуправления;
- несознательное отношение населения к данному вопросу;
- сложность и затратность проведения местного референдума;
- плохая явка на референдум.
При введении самообложения граждан в поселении у местной администрации возникают проблемы со сбором средств самообложения, в частности:
- имеются трудности при доставке уведомлений об оплате, т.к. некоторые граждане, зарегистрированные на территории поселения, фактически не проживают по месту регистрации, что увеличивает процент неплательщиков;
- трудности с получением информации на всех плательщиков для введения лицевых счетов;
- низкий процент сбора денежных средств в рамках самообложения граждан;
- сложность и длительность процедуры взыскания средств в судебном порядке при отсутствии законодательно установленной юридической ответственности за невнесение разового платежа.
Кроме этого, органы местного самоуправления отмечают проблемы с привлечением софинансирования из областного (краевого) бюджета.
Однако в законодательстве Российской Федерации в настоящее время до сих пор четко не определена правовая природа средств самообложения граждан: отсутствуют прямые указания об обязательности уплаты гражданами средств самообложения граждан в случае их введения на территории муниципального образования (ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ), не решен вопрос о налоговой или неналоговой природе таких платежей, не предусмотрены санкции за их неуплату.
Следует отметить, что часть указанных проблем соотносится с законодательным регулированием самообложения граждан на федеральном уровне, поэтому Государственной Думой неоднократно рассматривались законодательные инициативы субъектов РФ о внесении изменений в Федеральный закон № 131-Ф3, направленных на упрощение процедуры принятия решения о введении самообложения граждан, создание возможности установить самообложение на отдельных территориях муниципального образования, определение сроков уплаты гражданами разовых платежей и ограничений, связанных с периодичностью взимания данных платежей, и т.д. Однако предложения субъектов РФ не были поддержаны.
На наш взгляд, следует активнее использовать механизм самообложения в городских округах, где платежеспособная возможность граждан выше, чем в сельских поселениях. В то же время нельзя допустить, чтобы самообложение граждан подменило муниципальные бюджеты.
Целесообразно дополнить ст. 56 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением, предусматривающим возможность установления размера и периодичности платежей граждан в течение финансового года по ряду вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления, а также возможность определения территории, на которой проводится голосование о введении самообложения, представительным органом муниципалитета.
Институт самообложения позволит эффективно решать насущные проблемы поселений, вовлекать граждан в непосредственное осуществление местного самоуправления, тем самым повышая их гражданскую активность. Платежи, введенные путём проведения референдума, имеют целевой характер расходования, поэтому данный механизм является эффективным способом решения многих проблем муниципальных образований.
Введение самообложения граждан в муниципальных образованиях играет важную роль в развитии территорий. Во-первых, у муниципального образования появляется дополнительная финансовая поддержка для решения насущных проблем, относящихся к вопросам местного значения. Во-вторых, введение самообложения граждан позволяет населению непосредственно участвовать в местном самоуправлении [11], определять направления вложения собственных денежных средств в решение проблемных вопросов и участвовать в общественном контроле деятельности органов местного самоуправления, что повышает уровень ответственности муниципальной власти перед населением.
Литература
1. Беркутов А.А. Самообложение в прямых налоговых платежах крестьянства во второй половине 1920-х годов // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. -2013. - № 5 (31): в 2-х ч. - Ч. I. - С. 22-25.
2. В порядке самообложения в бюджеты территорий Пермского края поступило 27 млн. рублей. // Новости телеканала РБК от 28.01.2015: [сайт]. [Электронный ресурс]: URL: http://perm.rbc.ru/perm/28/01/2015/5592b2949a7947d29191592e (дата обращения: 25.10.2015).
3. Глебов А.Н. Правовое регулирование налогообложения крестьянства в 1928-1941 гг. (на материалах Урала): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. - Н. Новгород, 2012. - 34 с.
4. Егунов Э.В., Матаев А.С., Попкова А.А Самообложение граждан как механизм повышения эффективности решения вопросов местного значения в сельских поселениях // Академический вестник. - 2014. - № 3 (29). - С. 5-13.
5. Литвинова Е.В. Инвестиционная политика муниципального образования: учебное пособие для студентов направления подготовки «Государственное и муниципальное управление». - М.: ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», 2014. - 279 с.
6. Макутина М. Минфин предложил пополнять местные бюджеты за счёт самообложения граждан // Новости телеканала РБК от 28.05.2015: [сайт]. [Электронный ресурс]: URL: http://www.rbc.ru/politics/28/05/2015/55673e119a7947e3094b3e8b (дата обращения: 20.10.2015).
7. Местное самоуправление: Деньги под ногами // Ведомости. - 25.11.2009. - № 223 (2493).
8. Морозов В.Ю. Источники финансирования социально-экономического развития муниципальных образований // Совершенствование управления социально-экономическими системами: сб. науч. статей / под науч. ред. В.Ю. Морозова и Л.Б. Сульповара. - М.: ГОУ ВПО «МГУС», Факультет «Институт регионального и муниципального управления», 2004. - С. 3-7.
9. Новые векторы развития реформы местного самоуправления: информационный бюллетень местного самоуправления. - № 06 (308) от 24 февраля 2015. - Новосибирск: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. - С. 11.
10. Овакимян М.А., Кислицкая Н.А. Средства самообложения граждан как источник формирования местных бюджетов // Государственное и муниципальное управление: учёные записки СКАГС. - 2014. - № 2. - С. 139-143.
11. Черкасова Ю.И. Средства самообложения в доходах бюджетов сельских поселений // Вестник Красноярского государственного аграрного университета. - 2013. - № 12. - С. 54-59.
References
1. Berkutov A.A. Samooblozhenie v prjamyh nalogovyh platezhah krest'janstva vo vtoroj polovine 1920-h godov [Self-taxation in peasantry's direct tax payments in the second half of the 1920s] // Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i juridicheskie nauki, kul'turologija i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki [Historical, Philosophical, Political and Law Sciences, Culturology and Study of Art. Issues of Theory and Practice]. 2013. No. 5 (31). Part I. Pp. 22-25.
2. V porjadke samooblozhenija v bjudzhety territorij Permskogo kraja postupilo 27 mln. rublej [The budgets of Perm Krai has received 27 million rubles in order of self-taxation]// Novosti telekanala RBK ot 28.01.2015 [RBC TV News from 28/01/2015]. URL: http://perm.rbc.ru/perm/28/01/2015/5592b2949a7947d29191592e (Accessed on October 25, 2015).
3. Glebov A.N. Pravovoe regulirovanie nalogooblozhenija krest'janstva v 1928-1941 gg. (na materialah Urala) [Legal regulation of peasantry taxation in 1928-1941 (case study of the Ural region Candidate of Law dissertation: author's abstract. Nizhny Novgorod, 2012. 34 p.
4. Egunov E.V., Mataev A.S., Popkova A.A. Samooblozhenie grazhdan kak mehanizm povyshenija effektivnosti reshenija voprosov mestnogo znachenija v sel'skih poselenijah [Voluntary rate paying citizens, as a mechanism to better address local issues in rural settlements] // Akademicheskij vestnik TGAMEUP [Academic Bulletin TSAWEML]. 2014. No. 3 (29). Pp. 5-13.
5. Litvinova E.V. Investicionnaja politika municipal'nogo obrazovanija [Investment policy of municipality]. Moscow: Russian State University of Tourism and Service, 2014. 279 p.
6. Makutina M. Minfin predlozhil popolnjat' mestnye bjudzhety za schjot samooblozhenija grazhdan [Ministry of Finance proposed to replenish local budgets at the expense of self-taxation of citizens] // Novosti telekanala RBK ot 28.05.2015 [RBC TV News from 28/01/2015]. URL: http://www.rbc.ru/politics/28/05/2015/55673e119a7947e3094b3e8b (Accessed on October 20, 2015).
7. Mestnoe samoupravlenie: Den'gi pod nogami [Local government: Money underfoot] // Vedomosti [Newspaper]. 25.11.2009. No. 223 (2493).
8. Morozov V.Yu. Istochniki finansirovanija social'no-ekonomicheskogo razvitija municipal'nyh obrazovanij [Sources of financing of socio-economic development of municipalities] // Sovershenstvovanie upravlenija social'no-ekonomicheskimi sistemami: sb. nauch. statej [Improvement of the management of socio-economic systems: collection of scientific articles] / Ed. by V.Yu. Morozov & L.B. Sul'povar. Moscow: MSUS, 2004. Pp. 3-7.
9. Novye vektory razvitija reformy mestnogo samoupravlenija [The new vectors of development of local self-government reform] // Informacionnyj bjulleten' mestnogo samoupravlenija [The newsletter of the local self-government]. No. 06 (308) of 24 February 2015. Novosibirsk: Association of Siberian and Far Eastern cities. Pp. 11.
10. Ovakimyan M.A., Kislitskaya N.A. Sredstva samooblozhenija grazhdan kak istochnik formirovanija mestnyh bjudzhetov [The citizen self-taxation funds as a source of formation of local budgets] // Gosudarstvennoe i municipal'noe upravlenie: uchjonye zapiski SKAGS [Public and Municipal Administration. Scientific notes]. 2014. No. 2. Pp. 139-143.
11. Cherkasova Yu.I. Sredstva samooblozhenija v dohodah bjudzhetov sel'skih poselenij [The citizen self-taxation funds in the local agricultural settlement budget revenues] // Vestnik Krasnojarskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta [the Bulletin of KrasGAU]. 2013. No. 12. Pp. 54-59.
Abstract
Voluntary participation of the population in expenses of municipality in the form of self-taxation
Elena Litvinova, PhD in Economic sciences, Associate Professor,Russian State University of Tourism and Service Moscow, Russian Federation
Ekaterina Vetrova, PhD in Economic sciences, Associate Professor, Russian State Social University Moscow, Russian Federation
Questions of increase in revenues of the budget of municipality remain actual throughout the entire period of carrying out the budgetary reform. To local authorities the legislation assigned more than 30 types of powers, thus only the part is really financed, for bigger it is not enough means. Municipal budgets lack the significant own income allowing to guarantee really financing of specific questions of local value. It forces to use other sources, including means of self-taxation of citizens. Self-taxation of citizens in the conditions of a lack of budgetary funds can become the real mechanism of partial financing of the most significant questions of local value for the population, especially in territories of rural settlements.
In work practice of self-taxation, historical and modern experience of its application is discussed. Process of transformation of self-taxation in the second half of the 1920th years is considered. Results of researches of legislative regulation of self-taxation and its submission to tasks of a tax policy of the Soviet state are given. The statistical data characterizing experience of active realization of self-taxation in a number of regions of Russia at the present stage are widely submitted.
The aspect of voluntariness of payment of contributions to the solution of questions of local value at the present stage is considered. The special attention is paid to need of the accurate formulation of a question, which is submitted for a referendum at making decision on self-taxation, and development of an economic justification of voluntary collecting. The main problems of introduction, application and fund raising of self-taxation of citizens in municipalities in modern economic conditions, and risks, which local governments need to consider at making decision about expediency of introduction of self-taxation of citizens of the subordinated territory, are systematized and considered.
Authors believe that the part of the specified problems corresponds to legislative regulation of self-taxation of citizens at the federal level and consider expedient addition of certain articles of the Federal law "About the general principles of the organization of local government" with the relevant provisions, which accurately would define the legal nature of means of self-taxation of citizens.
Keywords: municipality, local government, questions of local value, budget, income of a budget, own income of local budgets, balance of a budget, means of self-taxation of citizens, referendum, voluntary payments