Эффективность прокурорского надзора в уголовном процессе Российской Федерации: некоторые проблемы и пути их решения
Жданова Яна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Крапчатова Ирина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, Российский государственный гуманитарный университет
Авторы рассмотрели эффективность прокурорского надзор через призму истории его становления и развития в России. В процессе проведения исторического и современного сравнительно-правового анализа положений о прокурорском надзоре были выявлены некоторые проблемы и предложены пути их разрешения с учетом потребностей теории и практики современного уголовного процесса Российской Федерации. Обосновано предложение о необходимости исключения из полномочий прокурора процессуального руководства производством предварительного расследования в форме дознания. Предложен порядок осуществления надзора за предъявлением обвинения следователями при производстве предварительного следствия, установления единого прокурорского надзора за расследованием преступлений органами дознания и органами предварительного следствия. В целях обеспечения качества принятия решения прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным постановлением, обосновано предложение о целесообразности продления срока ознакомления прокурора с материалами уголовного дела до пяти суток. Учитывая, что прокурор является органом, осуществляющим надзор за соблюдением законности, сформулировано предложение о необходимости ввести норму, наделяющую прокурора полномочиями по рассмотрению жалоб на действия и решения органов дознания и предварительного следствия.
Ключевые слова: прокурор, надзор, институт, эффективность, защита, обвинения, уголовное преследование, судебное следствие, представление, уголовное дело, порядок, жалоба, стадия, закон, досудебное производство, судебное производство, эффективность.
Effectiveness of prosecutor's supervision in the criminal process of the russian federation: some problems and ways to solve them
Ya.V. Zhdanova, I.N. Krapchatova
The authors of this study examined the effectiveness of prosecutor's supervision through the prism of the history of the formation and development of prosecutor's supervision in Russia. In the process of conducting a historical and modern comparative legal analysis of the provisions on prosecutor's supervision, some problems were identified and ways to solve them were proposed, taking into account the needs of the theory and practice of modern criminal procedure in the Russian Federation. The author substantiates the proposal to exclude the procedural management of the preliminary investigation in the form of an inquiry from the prosecutor's powers. A procedure for supervising the prosecution of investigators has been developed. It is proposed to establish a single prosecutor's supervision over the investigation of crimes by the bodies of inquiry and the bodies of preliminary investigation. In order to ensure the quality of the study of the criminal case to the Prosecutor with a guilty decision, justified the proposal on the possibility of extending familiarize the attorney with the criminal case materials to five days. Given that the Prosecutor is the body that oversees compliance with the law, suggested the need to introduce the norm which gives the Prosecutor the authority to review complaints against actions and decisions of bodies of inquiry and preliminary investigation.
Keywords: prosecutor, supervision, institution, efficiency, protection, prosecution, prosecution, trial representation, criminal case, order, complaint, stage, law, pre-trial proceedings, court proceedings, effectiveness.
История становления и развития прокуратуры свидетельствует о ее значение для обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса. В России прокуратура была создана по образу Швеции и Франции. В 1722 г. Петр 1 своим волевым решением создал прокуратуру Российской империи. Заимствованы были даже наименования должностей в прокуратуре: так, главный прокурор, обязанный осуществлять надзор за исполнением законов на территории России, именовался «генерал-прокурор».
Отсутствие состязательности создавало препятствия для обеспечения прав, в частности, осуществления защиты, лиц, подвергавшихся уголовному преследованию. Функции обвинителя и судьи выполняло одно лицо. Генерал-прокурор Н.В. Муравьев писал: «Это было подражание, но из тех, которые необходимы и неизбежны в прогрессивном упорядочении и совершенствовании молодого строя, пользующегося для этого опытом более старых организаций; это было заимствование, но такое, которое имеет непреложное основание в общих всем цивилизующимся государствам юридических потребностях, и потому, будучи взято из одного, находит в другом второе отечество» [7. С. 269-270].
Несмотря на пробелы в законодательстве при введении прокуратуры многие историки и юристы того времени положительно оценили этот шаг в реформировании государственного устройства нашей страны. В.О. Ключевский, назвал его «маховым колесом всего управления» [5. С. 522]. Впоследствии прокуратура как эффективный орган государственной власти получила развитие во времена правления Екатерины II. Появились учреждения для управления губерниями, была введена должность прокурора соответствующей губернии. И.Я. Фойницкий дал следующую характеристику губернскому прокурору: «В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного» [10. С. 523].
Согласно Уложению 1767 г., на прокуроров была возложена функция «государственного преследования преступлений», направленная на оказание помощи лицам, нуждавшимся в защите от преступлений, однако органом, осуществляющим официальное государственное обвинение в суде, прокуратура еще не была. Данный исторический факт свидетельствует о том, что защита интересов потерпевших органами прокуратуры в современном уголовном процессе была заимствована из уголовного процесса Российской империи, где для оказания государственной защиты через призму уголовного преследования от имени государства в отношении лиц, потерпевших, находящихся в зависимом или беспомощном состоянии, от лица, совершившего преступление, прокурор играл роль активного участника уголовного преследования.
Реформы второй половины XIX в. существенно повлияли на сущность и содержание права России [6. С. 272]. В 1862 г. в Основных положениях судебной реформы обвинение было передано органам прокурорского надзора, а функцию защиты - присяжным поверенным. Таким образом, прокуратура в качестве надзирающего органа функционировала до Судебной реформы 1864 г. Судебные уставы 1864 г., включая Учреждения судебных установлений, устранили зависимое состояние судов от губернаторов, в судопроизводство были введена состязательность, четко выстроена система учреждений судебной власти, введен суд присяжных, что ознаменовало собой отмену теории формальных доказательств и др. В связи с этим кардинально изменились и принципы деятельности прокуратуры.
Организацию и порядок осуществления функций прокуратуры того времени регулировали Учреждение и Устав уголовного судопроизводства. В ст. 630 Устава уголовного судопроизводства прокурор был на одной стороне, а подсудимый или его защитник - на противоположной, то есть, появилась концепция состязательности сторон в виде обвинения и защиты в российском уголовном процессе. Данная концепция определяла, что стороны пользуются в зале суда равными возможностями - правами, а именно, на равных обладают одинаковыми правами по высказыванию своих убеждений по факту совершенного преступления и причастности подсудимого лица, по предоставлению доказательств, по заявлению отводов и высказыванию возражений свидетелям и сведущим людям, по опровержению доводов противной стороны.
Роль прокурора не сводилась только к уголовному преследованию обвиняемого: он был обязан одновременно поддерживать обвинение в суде при условии, что для этого имеются достаточные основания для государственной защиты стороны обвинения в лице потерпевшего. Интересным фактом является то, что у каждого прокурора было свое убеждение относительно исполнения обвинения в суде, иной прокурор, в случае замены первого прокурора, мог и не поддерживать обвинение, поскольку у него было «иное убеждение» по конкретному уголовному делу.
Если прокурор в ходе судебного следствия приходил к выводу о том, что имеет место оправдание подсудимого, то он был обязан отказаться от поддержания обвинения, то есть заявить об этом суду по совести (ст. 740 Устава уголовного судопроизводства). Аналогичная норма имеет место и в действующем УПК РФ, согласно которой отказ прокурора (государственного обвинителя) от обвинения влечет прекращения уголовного дела (ч. 7 ст. 246).
Необходимо отметить, что в Х!Х в. была четко выстроена система лиц, осуществляющих прокурорский надзор за законностью, но состояли они при судах. Так, было определенное число товарищей главного прокурора округа (территориальной единицы) при каждом окружном суде и судебной палате. В высшем судебном органе государства, то есть в Сенате, прокуратура была представлена обер-прокурорами и их товарищами. В систему организации и деятельности прокуроров и их товарищей были заложены принципы единства и централизации, что имеет место и в настоящее время. Принцип централизации существовал с момента создания прокуратуры, поскольку нижестоящие прокуроры подчинялись и подчиняются по сей день вышестоящему прокурору. А вот принцип единства в проекции прокуратуры в суде очень важен и необходим для обеспечения непрерывности судебного разбирательства. Так, ст. 131 Учреждения судебных установлений фиксировала: «По всякому делу, производящемуся в суде гражданском или уголовном, каждый прокурор может заменить своего товарища», а ст. 597 Устава уголовного судопроизводства закрепляла: «Отлучка прокурора не прерывает судебного заседания при условии его замены другим прокурором».
Следует обратить вниманием и на этот исторический факт, поскольку и в действующем УПК РФ есть правило, что замена государственного обвинителя не влечет рассмотрения уголовного дела в суде заново, как это предусмотрено при замене судьи (ст.242).
Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор в то время представлял сторону обвинения: активно и обязательно участвовал в судебном следствии того обвинения, которое содержалось в обвинительном акте, но при этом имел право отказаться от обвинения с изложением своих доводов, что имеет место и в настоящее время в уголовном процессе. К прокурору при рассмотрении уголовных дел судом с участием присяжных заседателей предъявлялось требование высокой степени ответственности, необходимо было должным образом подходить к прениям сторон по завершении судебного следствия. Закон требовал от обвинительной речи прокурора объективно и полно освещать все обстоятельства уголовного дела. Указанный порядок просуществовал до революции 1917 г., где досудебное производство был обвинительным, а само судебное разбирательство было в форматах состязательности, гласности и устности.
Н.В. Муравьев в своих трудах отмечал, что судебная реформа 1864 г. сделала из прокурора - «стража закона», сильного государственного обвинителя. Также он писал: «Прежде участие прокурора в деле, почти незаметное при предварительном производстве, выступало лишь после постановления приговора или решения, в форме просмотра или пропуска журналов, или протеста на них. Теперь же это участие, всегда предшествующее разрешению дела... по уголовным делам - в виде деятельного наблюдения и непосредственного уголовного преследования от самого его возникновения и до конца» [7. С. 438].
Революционные события и изменение государственного устройства привели к тому, что Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде» был упразднен прокурорский надзор [5. С. 29]. В роли надзирающего органа на предварительном следствии выступали теперь обычные граждане, которые представлялись как «неопороченные граждане обоего пола». В связи с этим государственное обвинение, осуществляемое в суде от имени государства прокурором, было заменено на обвинение со стороны общества, то есть стало непрофессиональным.
Впоследствии Революционный трибунал ВЦИК проводил деятельность по созданию групп обвинителей, которые выполняли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам, а также приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов [4. С. 102]. Все это осуществлялось на общественных началах, а не в результате деятельности государственного органа - прокуратуры.
История прокурорского надзора сделала новый виток в 1922 г. после принятия Положения о прокурорском надзоре, которое возродило статус прокуратуры в России. Прокурор стал осуществлять «надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». Кроме того, вышеуказанное Положение возложило на органы прокуратуры следующие функции: «непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений», за деятельностью ГПУ (п. «б» ст. 2), поддержание обвинений в суде (п. «в» ст. 2) и наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей (п. «г» ст. 2). Это также нашло свое отражение в развитии и деятельности прокуратуры на современном этапе: в ст. 37 УПК РФ закреплено два важных направления деятельности прокурора: уголовное преследование и надзор за законностью деятельности органов предварительного расследования.
Можно констатировать, что законодатель того периода рассматривал функцию уголовного преследования как производную от основной и главной функции - надзора за исполнением законов. Например, прокурорский надзор выражался в работе по жалобам и заявлениям от граждан, в утверждении обвинительных заключений следователей и обвинительных актов дознавателей, в обязательном участии в суде, а также в поддержании обвинения на суде. Кодифицировать отраслевые общественные отношения государство в то время не спешило.