Правовой статус российской прокуратуры советского периода закреплен в Конституции СССР 1977 г., в которой была выделена отдельная глава об как органах государственного надзора [6. С. 7]. Конституции РФ закрепила основные направления деятельности прокуратуры в РФ в одной главе с судом, что вызывало вопросы о месте прокурора в системе органов государственной власти.
В 20-х гг. XX в. стала развиваться тенденция по созданию специализированных прокуратур. Таким образом, зародился принцип специальной поднадзорности. Например, на прокурора по делам в сфере труда при Верховном Суде РСФСР была возложена функция уголовного преследования в отношении всех «трудовых» дел. Прокурор в этом направлении осуществлял надзор за производством дознания и следствия по делам особой важности, направляемым в Верховный Суд РСФСР в порядке п. 1 ст. 449 УПК РСФСР, опротестовывал судебные приговоры и определения в кассационном порядке, истребовал в порядке надзора через помощника прокурора республики при Верховном Суде РСФСР дела из любого суда республики в любой стадии процесса и опротестовывал их в порядке ст. 441 УПК РСФСР и т. д. Деятельность прокурора по трудовым делам регулировалась также нормами должностной Инструкции «О правах и обязанностях прокурора по трудовым делам при Верховном Суде РСФСР».
В 1933 г. было принято Положение о прокуратуре Союза ССР, в котором Прокуратура Верховного Суда Союза ССР упразднялась. В Положении были определены функции прокуратуры в виде уголовного преследования и поддержания обвинения.
Важным правовым документом в истории развития прокурорского надзора в России стало очередное Положение о прокурорском надзоре в СССР от 1955 г., в котором было установлено, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений. В связи с распадом в 1991 г. Союза ССР последовали изменения и в деятельности прокуратуры [3]. В 1992 г. был принят важный Федеральный закон «О прокуратуре», который действует до сих пор.
Следует отметить, что особое значение для развития прокурорского надзора имело принятие в 2001 г. УПК РФ [1]. Важным в становлении и развитии деятельности прокуратуры стал 2007 г., когда Президентом РФ было принято решение о создании Следственного комитета РФ при прокуратуре, который впоследствии был выделен в качестве самостоятельного органа по охране порядка [2].
В настоящее время прокуратура РФ является высшим органом государственной власти, осуществляющим надзор за точным и единообразным исполнением действующего российского законодательства на всей территории России, в том числе и за исполнением уголовно-процессуального законодательства РФ. В соответствии с положениями действующего УПК РФ прокурор, в рамках производства по уголовному делу, представляет собой лицо, которое уполномочено выполнять преследование по уголовным делам от имени России, а также надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования на стадиях рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях и расследовании преступлений. Вопрос о прокурорском надзоре на стадиях судебного производства считается спорным в науке уголовного процесса РФ. Это объясняется тем, в ч. 1 ст. 37 УПК РФ определены только два направления его деятельности: уголовное преследование и надзор за законной деятельностью органов предварительного расследования. В ходе судебного производства прокурор поддерживает государственное обвинение.
В ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» не выделяется прокурорский надзор на судебном производстве как направление надзорной деятельности. Однако ч. 3 вышеуказанной статьи закрепляет не только право-обязанность на участие прокурора в рассмотрении дел судами, но также право на принесение протестов на решения, приговоры, определения и постановления, противоречащие закону. Более того, содержание УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что прокурор не лишен в судебном производстве права осуществлять надзор за законностью судебного производства по уголовным делам. Например, право на обжалование всех действий и решений, указанное в ст. 19 УПК РФ, положения гл. 16 УПК РФ, а также гл. 45.1, 47.1, 48.1 УПК РФ подтверждают наличие прокурорского надзора в судебных стадиях уголовного процесса.
Вышеуказанные главы УПК РФ закрепляют право участников уголовного процесса обжаловать любые решения и действия, в том числе и принятые судом, прокурору для проверки их законности и обоснованности. Кроме этого, прокурор имеет право обжаловать в апелляционном, кассационном и надзорном порядке итоговые решения (приговоры), принятые в судебном производстве по уголовным делам как не соответствующие положениям УК РФ и УПК РФ.
Таким образом, надзор прокурора на досудебном производстве по уголовным делам осуществляется путем рассмотрения ходатайств об отводах и жалоб на действия и решения органов предварительного расследования, получения копий постановлений важных процессуальных решений и должного на них реагирования в виде отмены в случае их незаконности и необоснованности. Кроме этого, прокурорский надзор имеет место и в судебном производстве по уголовным делам, например, на стадиях апелляционного, кассационного, надзорного судебного производства путем прокурорского реагирования в виде направлений представлений в суды, указанные выше судебные инстанции- производства.
Эффективность прокурорского надзора в уголовном процессе подтверждается следующими статистическими данными: за период с января по апрель 2018 г. органами прокуратуры РФ было выявлено 1 697 997 нарушений закона, что в 0,3% раз больше, чем за тот же период 2017 г. [8]. Анализ данных официальной статистики позволяет сделать вывод о том, что имеет место рост числа незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. За весь 2018 г. прокуроры отменили 9 803 постановлений органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела по фактам исчезновения граждан, что составило 24 % от числа принятых решений [8].
За 8 месяцев 2019 г. прокурорами были выявлены следующие нарушения УПК РФ в досудебном производстве по уголовным делам: при приеме, регистрации, рассмотрении сообщений о преступлениях - 2 460 256 нарушений; при расследовании преступлений в форме следствия и дознания - 1 021 356 нарушений, это на 5,6 % больше, чем за 2018 г.; отменено прекращение уголовно дела - 16 691 постановлений; отменено приостановление расследование преступлений - 283 093 постановления; привлечено к дисциплинарной ответственности сотрудников органов предварительного расследования за нарушения УПК РФ - 132 196 человек, это на 8,1% больше, чем в 2018 г. [9].
Но следует отметить, что проведенная реформа прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам в РФ привела к тому, что реальные полномочия прокурор имеет только по надзору за законностью действий и решений органов дознания, а при надзоре за законностью действий и решений органов предварительного следствия у прокурора, согласно УПК РФ, их нет.
24 марта 2015 г. Президент РФ В.В. Путин на заседании коллегии Генпрокуратуры РФ в своём выступлении акцентировал внимание на актуальности и целесообразности повышения эффективности прокурорского надзора, ибо имеется ряд проблем, которые приводят к принятию решений в виде необоснованного отказа в регистрации преступлений, неоправданного затягивания сроков расследований, что существенно влияет на мнение общества об эффективности работы правоохранительных органов [4].
По нашему мнению, необходимо внести ряда законодательных предложений по должному правовому регулированию прокурорского надзора, поскольку эффективность работы прокурора по осуществлению надзора в уголовном судопроизводстве на всех его стадиях обеспечивает успешное решение задач уголовно-правовой политики государства.
Прокурорский надзор в РФ выступает гарантом законности производства по уголовным делам и обеспечения прав всех участвующих в уголовном процессе. Однако анализ норм УПК РФ свидетельствует о неоднозначном и спорном подходе к реальной эффективности прокурорского надзора в досудебном этапе уголовного судопроизводства. Это объясняется столкновением ведомственного контроля и прокурорского надзора в рамках досудебного производства по уголовным делам, где ведомственный контроль за действиями и решениями следователем имеет высшую юридическую силу над прокурорским надзором.
Таким образом, прокурор в РФ лишен не только полномочий по руководству деятельностью следователя на стадии возбуждении уголовного дела и на стадии предварительного расследования, - они остались у него лишь в отношении производства дознания, но и должного прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам в отношении следователя и руководителя следственного органа. В случае признания прокурором решений, постановленных следователем, незаконными и необоснованными, акты прокурорского реагирования имеют формальный характер, поскольку они не отменяют решений следователя. Постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, а также о прекращении уголовного дела в случае признания их прокурором незаконными и необоснованными не отменяются, как это происходит с решениями и действиями дознавателя и органа дознания.
Такое положение существенно подрывает концепцию эффективности прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам и искажает правовую природу создания и предназначения прокуратуры в РФ.
В целях повышения эффективности прокурорского надзора при производстве по уголовным делам в РФ полагаем целесообразным:
1. На стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования контроль (руководство) за деятельностью дознавателя и органов дознания передать начальнику органа дознания. Прокурорам оставить функцию прокурорского надзора в досудебном производстве по уголовным делам за органами предварительного расследования.
2. Усилить эффективность надзора прокурора при задержании подозреваемого лица путем закрепления в ч. 3 ст. 92 УПК РФ следующего положения: «О произведенном задержании орган дознания, дознаватель и следователь обязаны сообщить прокурору в письменном виде (уведомление) с приложением копии протокола задержания и иных материалов, необходимых для проверки законности и обоснованности задержания, в течение 12 часов с момента задержания, о чем прокурор не позднее 3 часов выносит мотивированное постановление, которое подлежит обжалованию вышестоящему прокурору. Вышестоящий прокурор обязан рассмотреть жалобу с момента ее поступления в течение 3 часов ».
3. Усилить прокурорский надзор при проверке законности и обоснованности предъявления обвинения. В связи с этим предлагаем дополнить ч. 9 ст. 179 УПК РФ «Порядок предьявления обвинения» следующим содержанием: «Следователь обязан направить копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения. Прокурор должен не позднее 48 часов с момента получения постановления о привлечении в качестве обвиняемого принять решение о законности и обоснованности привлечения лица в качестве обвиняемого, о чем выносит мотивированное постановление, подлежащее обжалованию вышестоящему прокурору».
4. В целях усиления прокуроского надзора в стадии возбуждения уголовного дела внести в ч. 4 ст. 146 УПК РФ положение о передаче копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору «в течение 3 часов», предусмотрев обязательным к исполнению.
5. Дополнить ч. 2 ст. 37 УПК РФ п. 15.1 следующего содержания: «Рассматривать жалобы на действия и решения органов дознания и предварительного следствия в порядке, установленном главой 16 настоящего Кодекса».
Часть 3 ст. 37 УПК РФ изложить в следующем виде: «В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение и осуществляет надзор, обеспечивая законность и обоснованность».
предварительное следствие надзор обвинение
Список литературы
1. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
2. Указ Президента РФ от 27.09.2010 №1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2010. №40. Ст. 5043.
3. Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР: Постановление Верховного Совета РСФСР № 1879-1 от 15 ноября 1991 г. // СПС «КонсультантПлюс».
4. Информационный портал «РИАновости».
5. Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М.: Олма-Пресс Образование. 2005. С. 831.
6. Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. Лекция: учеб.-метод. пособие. М.: Изд-во Моск. психол.- социал. ин-та, 2002. 80 с.
7. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности (статья) // Юридический вестник: Изд. Московского юридического общества. М., 1889. С. 142-144.
8. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-апрель 2018 г.
9. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-август 2019 г.
10. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. 579 с.