2
Государственно-частное партнерство как механизм стимулирования развития сферы высшего профессионального образования
Дмитриева Е.А.,
Молчанов И.Н.
Применение принципов ГЧП в сфере ВПО является необходимым элементом развития человеческого капитала в постиндустриальном обществе. Приоритетной задачей в области развития ГЧП является активное внедрение отношений партнерства в отрасли социальной сферы. Для повышения экономической эффективности рыночного механизма, спецификации права собственности и обеспечения выполнения контрактов с предпринимательскими структурами государство должно способствовать устойчивому функционированию институтов, в том числе института ГЧП, и таким образом делегировать часть полномочий частному сектору для выполнения своих обязательств. В сфере ВПО к таким обязательствам можно отнести реализацию инвестиционных проектов в следующих областях: поддержания и развития образовательной инфраструктуры, разработки образовательных программ, проведения совместных научных исследований и др.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), инвестиции, образовательные услуги, предпринимательство, риски.
человеческий капитал инвестиции высшее образование
В отечественной литературе сложился научный подход к определению концепции государственно-частного партнерства (ГЧП). С одной стороны, ГЧП понимается как система отношений между государством и бизнесом, широко используемая в качестве инструмента регулирования международного, национального, регионального, муниципального экономического и социального развития, а с другой стороны, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [1; 2].
Как правило, проекты ГЧП ориентированы на решение задач, связанных с оказанием услуг населению, развитием отношений собственности, в том числе в сфере ВПО. Существенным преимуществом данного подхода является долгосрочный характер сотрудничества, являющийся залогом устойчивого развития. Такое партнерство позволяет реализовывать проекты даже в тех отраслях экономики, которые являются малоприбыльными, в частности, в отраслях социальной сферы (образование, наука и др.) благодаря возможности задействования потенциала частного сектора.
Основной целью разработки ГЧП-проектов в сфере ВПО является привлечение ресурсов, в основном финансовых, для повышения инвестиционной привлекательности, а также роста эффективности, качества и конкурентоспособности образовательных услуг и научной продукции.
Особенностью становления ГЧП применительно к высшей школе является достижение соответствия не только признакам партнерства, но и приоритетам социально-экономической политики государства, к которым относятся обеспечение соответствующего современным запросам качества предоставляемых услуг, удовлетворение возрастающих потребностей общества в высококвалифицированных трудовых ресурсах, достижение равновесия на рынке труда специалистов и др.
В составе важнейших направлений использования института ГЧП в сфере ВПО, можно выделить следующие (рис. 1): экономическая поддержка вузов (косвенная, прямая), управление содержанием образовательного процесса, сотрудничество в области научно-исследовательской деятельности.
Рис.1. Направления ГЧП в сфере ВПО (составлено авторами)
Наиболее распространенной формой ГЧП по количеству транзакций и объему привлеченного частного капитала является концессия, особенности которой заключаются в предоставлении концессионеру возможности осуществления нескольких видов деятельности: строительства, реконструкции, модернизации и эксплуатации объектов (учебных корпусов вузов, студенческих общежитий, лабораторий), а также в предоставлении образовательных услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения.
Еще одной отличительной чертой концессионной формы ГЧП в сфере ВПО является наличие обязательной законодательной гарантии минимума социальных услуг населению [3]. Решая данный вопрос, концедент может взять на себя часть расходов «на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения» [4, ст.3, ч.13], а концессионер может получить субсидию из бюджета соответствующего уровня на строительство, модернизацию или реконструкцию объекта.
Кроме того, ввиду специфики образовательной сферы, для которой не характерно получение «сверхдоходов» и «природной ренты», имеет место необязательность выплат концессионного вознаграждения. Именно данный фактор (отсутствие «сверхренты») является одной из причин для предпринимательских структур отказываться от осуществления ГЧП-проектов в сфере ВПО и инвестировать в более прибыльные отрасли: транспорт, энергетику и т.д.
При организации управления ГЧП важным фактором является уровень развития экономики и нормативно-правовой базы, упорядочивающей отношения в рамках партнерства. Во многих странах существуют специальные советы, регулирующие деятельность ГЧП-проектов: в Канаде - совет по ГЧП (Canadian Council of Public Private Partnership - CCPPP), в Англии - Partnerships UK, находящийся в ведомстве казначейства, и отраслевые центры. Органами управления ГЧП, согласно мировой практике могут быть функциональные подразделения министерств, ведомств, агентств и региональных правительств. В ряде стран подобные объединения имеют форму некоммерческой организации.
В нашей стране, несмотря на разветвленный административно-управленческий аппарат как на федеральном уровне, так и на уровне регионов, до настоящего времени еще не накоплен достаточный опыт реализации ГЧП-проектов, особенно в отраслях социальной сферы. Одним из сдерживающих факторов выступает необходимость более активного проведения институциональных преобразований. По существу, такими органами могут быть профильные министерства и ведомства (как, например, в Польше) или специально уполномоченный орган. В России таким органом является подкомитет государственно-частного партнерства Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также экономические советы по вопросам ГЧП при отдельных Министерствах (Минэкономразвития России, Минкультуры России и т.д.).
Выполненный анализ позволяет заключить, что сложившаяся в России система надзорно-контрольных подразделений имеет определенные функции в области наблюдения и координации деятельности исполнительных органов власти и предпринимательских структур, включающие также и вопросы ГЧП. Однако регламентация данных отношений и законодательное закрепление вопросов ГЧП пока находятся в стадии формирования.
По результатам исследования, проведенного Леонтьевским центром в 2005 году, большая часть муниципальных образований (69%) реализовали или реализуют в настоящее время проекты ГЧП. Среди них преобладают проекты в сфере благоустройства территории, а также в образовании, здравоохранении и социальном обслуживании. Одновременно следует выделить как довольно привлекательные сферы теплоснабжения и общественного транспорта. Наименьшее количество проектов отмечено в сферах строительства объектов транспортной инфраструктуры, уличного освещения и телефонной связи.
Согласно оценке, периодически проводимой Российским союзом ректоров, доля компаний, взаимодействующих с отечественными вузами, увеличилась с 14% в 2006 году до 56% в 2010 году [1]. Средний объем финансирования предпринимательскими структурами (в расчете на один вуз) за период с 2007 г. (110,117 млн. руб.) по 2009 г. (117,261 млн. руб.) увеличился на 6,5%. Сложившаяся динамика данного показателя была обусловлена влиянием мирового финансово-экономического кризиса, вследствие которого многие частные компании сократили свои расходы на социальные программы. Тем не менее, существенных изменений во взаимодействии государства и бизнеса не произошло, что связано с долгосрочным характером реализации ГЧП-проектов. Более того, наблюдается значительная корреляция между величиной внебюджетных источников, привлекаемых в сферу ВПО, и профилем вуза. Так, наибольший объем финансовых поступлений приходится на технические вузы, что связано, в первую очередь, с дефицитом высококвалифицированных кадров в производственных отраслях и потребностью предприятий в развитии НИОКР для успешного ведения экономической деятельности.
Частный бизнес, решая кадровые проблемы, использует ГЧП не только с целью финансовой поддержки вуза или конкретной кафедры и лаборатории. Активно применяется подход, при котором представители предпринимательских структур ведут определенные семинары или курсы в вузе на постоянной основе, участвуют в комиссиях по аттестации и т.д. При этом студентам обеспечиваются возможности не только для прохождения практик в таких организациях, но и приглашение наиболее талантливых из них для дальнейшей работы на постоянной основе. Примером подобного взаимодействия является шведская компания CMA Small Systems AB, занимающаяся IT технологиями в финансовой сфере, представители которой сотрудничают с Московским государственным инженерно-физическим институтом (МИФИ). Таким образом, одновременно решается одна из важнейших проблем рынка труда, а именно, преодолевается несоответствие знаний, компетенций и опыта, полученных студентами в рамках отечественной системы ВПО, потребностям работодателей. Поэтому привлечение представителей бизнес-сообщества к образовательному процессу априори оказывает положительное влияние на соотношение между предложением со стороны рынка образовательных услуг и спросом со стороны рынка труда.
Рассматривая применение ГЧП следует подчеркнуть, что благодаря данному институту обеспечивается преодоление институциональных несовершенств российской экономики. Позитивным результатом сотрудничества является значительный рост среднесрочных и долгосрочных инвестиций, в том числе иностранных, необходимых для развития стратегически важных отраслей социальной сферы. Привлечение частных инвесторов способствует, в свою очередь, развитию инноваций, снижению риска их осуществления, что является необходимым условием достижения непрерывности воспроизводственного процесса и перехода его на качественно новый уровень. Кроме того, продуктивное партнерство способствует совершенствованию и внешнеэкономической деятельности.
На становление института ГЧП в стране влияют множество факторов: экономическое и социальное положение, правовые особенности, политическая обстановка и др. Однако, и само партнерство оказывает непосредственное влияние на состояние субъектов экономики и социальной сферы. Общепризнано, что ГЧП-проекты облегчают выход на мировые рынки капиталов. Например, инвесторами проекта Московской школы управления «Сколково», осуществляемого в рамках ГЧП, являются не только представители отечественного бизнеса, но и зарубежных компаний. Так, на строительство кампуса, продвижения новых образовательных программ, организацию стажировок в своих компаниях и методическую помощь представители предпринимательских структур планируют выделить по 5 млн. долл. каждый в течение трех лет [5]. Также в качестве примера привлечения финансовых средств иностранного бизнеса можно привести взаимодействие испанского банка «Сантандер» («Santander») с Сибирским федеральным университетом.
Благодаря использованию механизма ГЧП осуществляется создание и реорганизация объектов инфраструктуры. Например, в рамках ГЧП-соглашения, заключенного между известным бизнесменом и меценатом О.В. Дерипаской и представителями МГУ имени М.В. Ломоносова, был создан целый факультет (Московская школа экономики), а также построен учебный корпус с необходимым оборудованием. Тем самым были преодолены ограниченные возможности по финансированию инфраструктуры, использован успешный опыт и управленческие навыки коммерческих организаций. Это, в свою очередь, положительно сказывается и на повышении уровня предоставляемых образовательных услуг.
В качестве несовершенств, проявляющихся при формировании ГЧП-проектов, целесообразно отметить, что осуществляемые в рамках партнерства взаимосвязи могут приводить к некоторому удорожанию выполняемых работ (услуг) как по объективным, так и по субъективным обстоятельствам. Для преодоления негативных последствий необходимы привлечение заемных средств, тщательная проработка договорных отношений, поиск возможностей уменьшения рисков, возникающих по различным основаниям. Повышенная заинтересованность представителей бизнеса в наиболее быстром окончании проекта и получении прибыли с большой степенью вероятности может привести к тому, что его реализация будет происходить на предельных мощностях, вследствие чего полученные результаты не всегда будут соответствовать необходимым стандартам. Это касается как некачественного строительства инфраструктуры вузов, так и упущений при организации непосредственно образовательного процесса. Поэтому при заключении ГЧП-соглашений необходимо исключать из реализации проекты, порождающие иждивенчество со стороны бизнес-структур или создающие условия их осуществления только за счет бюджетных средств и возможностей государства.
Закономерности, выявленные в результате исследования разнообразных интересов и целей всех участников взаимодействия, позволяют сформулировать преимущества ГЧП для представителей государственной власти и муниципалитетов, а также предпринимательского сообщества, возникающие в результате сотрудничества.
Прежде всего, ГЧП-проекты представляют собой относительно устойчивый актив, что особенно важно в кризисный период, когда возрастает потребность в наличии стабильных денежных потоков, гарантируемых государством. Так, например, в США, где около 80% расходов на образование, в том числе и на высшее профессиональное образование, осуществляются за счет образовательных кредитов, государство берет на себя обязательства по уплате банкам задолженности в случае невозврата студентами кредита. В результате разделения рисков частный инвестор имеет высокую заинтересованность в своем участии в реализации проекта. В России институт образовательных кредитов, выдаваемых банками, развит в меньшей степени, чем на Западе и вследствие этого привлечь внимание бизнеса значительно сложнее.