Сложность действующего механизма исчисления и уплаты основных налогов приводит к появлению значительных затрат на соблюдение обязанностей налогоплательщика. Попытки сэкономить чреваты увеличением налоговых рисков. Высокие затраты на налоговый консалтинг, аудит и ведение налоговых споров также следует отнести к категории экономических факторов.
В ряду социальных причин налоговых рисков некоторые авторы выделяют квазипубличный интерес (социальный интерес бюрократии, направленный на создание условий по обеспечению неформального господства бюрократии над остальным обществом), а также «административную ренту» (то есть получение на системной основе выгод (взяток), связанных с использованием административного положения).
Другая сторона проблемы состоит в том, что государство может активно использовать налоговую политику как инструмент регулирования социальных процессов в целях развития общества (например, выравнивание уровня доходов населения на основе введения системы прогрессивного налогообложения доходов физических лиц).
Политические факторы
При слабости демократических институтов налогообложение и налоговое право могут использоваться как инструмент обеспечения политического доминирования «власти».
Однако и власть может ощутить давление международных обязательств и внутренней политической обстановки.
Налоговые полномочия органов публичной власти - это их права и обязанности в области налогообложения, установленные национальным законодательством. Эти права и обязанности прежде всего связаны с установлением налогов (основных элементов налогообложения - налоговая база и ставка) и условий их взимания (порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы), а также сбором и контролем за выплатой налогов.
Разграничение налоговых полномочий должно следовать за разграничением расходных полномочий, чтобы избежать серьезного дисбаланса системы в виде несбалансированных бюджетов с меньшей бюджетной обеспеченностью или наличия территорий с чрезмерно высокой бюджетной обеспеченностью. В большинстве стран децентрализация расходных полномочий превышает децентрализацию налоговых полномочий. Налогообложение требует относительно большей централизации управления, чем расходные полномочия. Это связано с высоким риском налоговой конкуренции отдельных территорий, а также выгодой от экономии на масштабах в централизованной системе налогообложения.
Суть децентрализации налоговых полномочий (как и расходных полномочий) заключается в том, чтобы обеспечить относительную финансовую автономию субнациональных уровней власти. Наилучшим образом финансовая автономия обеспечивается наделением органов власти разных уровней полными налоговыми полномочиями в отношении налогов, которые соответствуют их функциям и позволяют реализовать принцип фискальной эквивалентности (платит тот, кто потребляет общественные блага). Полное разделение объектов налогообложения привлекательно тем, что повышает степень самостоятельности субнациональных органов, так как и доходы, и расходы их бюджетов непосредственно зависят от принимаемых ими решений. Местные политики несут ответственность за свои действия, они не имеют возможности переложить свою вину за низкое качество управления общественными финансами на центральные органы власти, аргументируя это недостаточностью финансовой поддержки и ущербностью налоговой политики.
Следует, однако, отметить, что полное разграничение налоговых полномочий между разными уровнями власти в международной практике встречается достаточно редко. Например, высокой налоговой автономией отличаются американские штаты и муниципалитеты в некоторых штатах. В США на штаты наложены довольно общие ограничения в отношении взимания региональных налогов (например, пунктами конституции, запрещающими вмешательство в торговлю между штатами или международную торговлю, и обязательными процедурами). В результате, штаты обладают практически полной самостоятельностью в вопросах определения своей налоговой структуры, включая выбор вводимых налогов и соответствующей налоговой базы, установления налоговых ставок, и налогового администрирования. В то же время, местные власти, юридически зависящие от штатов, в общем случае обладают меньшей степенью налоговых полномочий.
Общераспространенной международной практикой является закрепление за субнациональными уровнями налоговых полномочий в отношении малозначимых налоговых источников - местных налогов и сборов, а также платежей за региональные и местные услуги (считается важными, чтобы полномочия субнациональных правительств позволяли им устанавливать уровень оплаты, который покрывает издержки по предоставлению общественных услуг).
Широко распространено закрепление за субнациональными уровнями отдельных налоговых полномочий (например, права на изменение налоговой базы или установление налоговой ставки, налоговых льгот, порядка и сроков уплаты налогов). Более высокий уровень власти может сохранять за собой право устанавливать налоговую базу и максимальный уровень ставки, контролировать взимание налогов по региональным и местным налогам. В ходе анализа законодательства 28 стран-членов ОЭСР было установлено, что лишь в некоторых из них существуют правовые основания, позволяющие субнациональным властям определять или изменять (например, путем введения налоговых вычетов) базы местных налогов. В число таких стран, кроме США, входят Бельгия, Финляндия (Аландские острова), Япония, Новая Зеландия, Испания, Швейцария.
Степень фискальной автономии субнациональных уровней власти (уровень децентрализации налоговых полномочий) зависит, в частности, от закрепленных за ними налогов и налоговых полномочий, а также от того, насколько ограничены права центра в отношении региональных и местных налогов (прежде всего, права на установление налоговых ставок и льгот). В международной практике считается, что субнациональные правительства должны иметь как минимум полномочия по установлению налоговых ставок и, по крайней мере, один существенный налоговый источник.
Одним из важнейших принципов закрепления налоговых источников является соответствие налогов функциям органов публичной власти. Стабилизационной и распределительной функции, которые главным образом выполняет центральное правительство, соответствуют прогрессивные налоги (например, прогрессивный подоходный налог), которые должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на субнациональном уровне, то, с одной стороны, центральное правительство лишится возможности использовать налоговые рычаги в целях антициклического регулирования и борьбы с бедностью, а с другой - налоговая конкуренция между регионами приведет к установлению различного уровня ставок и появлению стимулов для миграции населения и неэффективному размещению трудовых ресурсов. Аллокационной функции, которая выполняется всеми уровнями власти, в большей мере соответствуют косвенные налоги, которые менее зависят от циклических колебаний. Поэтому косвенные налоги (например, акцизы, налоги с продаж) могут закрепляться за всеми уровнями власти.
При закреплении налоговых источников важно, чтобы налоговые полномочия региональных органов власти и местного самоуправления не ограничивали перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, не искажали рыночное поведение производителей и потребителей, а также не позволяли экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования. Поэтому налоги, базы которых являются мобильными (например, налог на прибыль) или распределены крайне неравномерно между территориями (например, налоги на природные ресурсы, в том случае, если ресурсы концентрируются в отдельных регионах страны), следует закрепить за центральным правительством. На более высокий уровень (региональный) следует передать налоги, которые могут «экспортироваться» из одного муниципалитета в другой (например, налог с продаж в муниципальном образовании, имеющем крупный торговый центр, который регулярно посещают жители других муниципальных образований. Приобретая товары, они фактически субсидируют бюджет этого муниципального образования. В результате происходит неоправданное перераспределение ресурсов в пользу населения этого муниципалитета).
Типичными федеральными налогами являются таможенные пошлины, прогрессивный подоходный налог, НДС, налог на прибыль, на неравномерно расположенные природные ресурсы, все налоговые полномочия по которым должны быть закреплены за национальным правительством.
Типично местными налогами являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями. Нередко в целях общего регулирования местного налогообложения, базы и/или предельный размер ставок местных налогов устанавливаются на более высоком уровне власти.
Ряд налогов занимает промежуточное положение. Это акцизы, налоги с продаж, равномерно распределенные природные ресурсы, экологические платежи, плоский подоходный налог, особые виды бизнеса (малый, игорный). Они могут одновременно закрепляться за разными уровнями власти в соответствии с выполняемыми функциями и фискальной эквивалентностью общественных благ. Как и в случае с типичными местными налогами, налоговые полномочия региональных и муниципальных органов власти могут ограничиваться более высоким уровнем власти.
В виду ограниченности важнейших источников налоговых доходов, которые в основном закрепляются за национальным уровнем, во многих странах на субнациональных уровнях стали использоваться добавочные налоги, прежде всего к национальному подоходному налогу и региональным налогам с продаж. При этом субнациональные власти не имеют полномочий в отношении налоговой базы, но имеют право устанавливать ставку налога. Национальное правительство сохраняет контроль за величиной этой ставки и налоговое администрирование. Субнациональные власти получили право устанавливать добавочные налоги к подоходному налогу в Бельгии, Канаде (за исключением Квебека), Дании и Исландии. В Португалии местные власти имеют право вводить добавочный налог к налогу на прибыль корпораций. Его максимальная ставка на муниципальном уровне составляет 10 %. В США десять штатов ввели местные дополнительные налоги к штатным налогам с продаж или применяют согласованный подход к взиманию налога с продаж, при котором налог с продаж, установленный в штате, служит базой и для соответствующих местных налогов. Таким образом, использование добавочных налогов позволяет сочетать преимущества централизованного управления налоговой системой (на национальном или региональном уровне) и преимущества децентрализации в связи с предоставлением субнациональным органам власти определенных налоговых полномочий.
Все многообразие налоговых отношений само по себе не существует. Их должным образом организуют и управляют. Налоговая система не является исключением.
Под управлением налоговой системой понимают совокупность приемов и методов планомерного воздействия на налоговую систему в целях формирования государственных доходов и эффективного воздействия на экономические процессы.
В управлении налоговой системой выделяют два функциональных элемента: общее управление и оперативное управление (контроль).
Общее и оперативное управление налоговой системой РФ осуществляются на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.
Общее управление на федеральном уровне осуществляется высшими органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом РФ, Правительством РФ. Федеральное Собрание РФ обеспечивает законодательно-правовое закрепление и детализацию основных направлений налоговой политики (перечень налогов и сборов, порядок их взимания, бюджетную принадлежность) с учетом вносимых Правительством РФ предложений об изменениях в налоговой системе.
Президент РФ определяет основные направления налоговой политики РФ и направления реформирования налоговой системы, вносит на рассмотрение Государственной думы законопроекты или принимает указы для восполнения пробелов налогового законодательства.
Правительство РФ разрабатывает и приводит в исполнение конкретные меры и законопроекты в целях реализации налоговой политики РФ. Реализует принятый порядок уплаты налогов и сборов.
На региональном уровне общее управление осуществляется законодательным органом субъектов РФ, главой субъекта РФ и исполнительным органом субъекта РФ.
Законодательный орган субъекта РФ уточняет и детализирует в предусмотренных пределах налоговое законодательство РФ. Решает вопрос о введении на территории субъекта необязательных, но предусмотренных НК РФ региональных налогов и сборов.
Глава субъекта РФ осуществляет общее руководство и координацию действий органов власти субъекта РФ в области налогообложения.
Исполнительный орган субъекта РФ осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по взиманию налогов и сборов на региональном уровне.
Общее управление налоговой системой на местном уровне власти осуществляется законодательным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, местным органом исполнительной власти.
Законодательный орган местного самоуправления решает вопрос о введении на территории субъекта необязательных, но предусмотренных НК РФ местных налогов.
Глава муниципального образования осуществляет общее руководство и координацию действий органов местного самоуправления в области налогообложения.
Местный орган исполнительной власти осуществляет
исполнительно-распорядительную деятельность по взиманию налогов на местном
уровне.
1.2 Понятие и цели государственного финансового регулирования
Государственное регулирование экономики - одна из основных форм участия государства в экономике, состоящая в его воздействии на распределение ресурсов и доходов, на уровень и темпы экономического развития, и благосостояние населения страны.
В современных условиях государственное регулирование экономики является составной частью процесса воспроизводства. Оно решает различные задачи, например стимулирования экономического роста, регулирования занятости, поощрения прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структурах, поддержки экспорта. Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Усложнение и диверсификация функций государства, усиление социальной направленности государственной политики ставят новые задачи в отношении регулирования общественного воспроизводства.
Современное государство, экономика которого основана, прежде всего, на рыночных отношениях, должно обеспечивать те интересы общества, которые слабо регулируются рынком или находятся за пределами рыночных отношений. В состав таких интересов включаются:
необходимость удовлетворения общественных потребностей (управление, оборона, обеспечение правопорядка, безопасность, социальные расходы и т.п.);
необходимость регулирования экономической деятельности субъектов хозяйствования, наносящих вред окружающей среде и т.д.;
создание общегосударственных резервов на случай непредвиденных обстоятельств.
Все большее значение приобретает ныне гуманитарная функция государственного регулирования, состоящая в формировании социальной направленности развития экономки. Так, бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает правительству возможность стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Государственное регулирование способно поддержать социально-экономическую стабильность современной рыночной экономики с ее сложными связями и тесной взаимозависимостью отдельных сфер.
В условиях экономической нестабильности государственные и муниципальные финансы призваны стать в руках органов власти основным инструментом государственного регулирования экономики.
Государственное регулирование необходимо для решения важнейших проблем, обеспечивающих устойчивое развитие национальной экономики. Происхождение государства тесно связывается с развитием общественного разделения труда, которое возникло при переходе к производящей экономике.
Таким образом, осуществляется целенаправленный, координирующий процесс управленческого воздействия правительства страны на отдельные сегменты внутреннего и внешнего рынков посредством макро- и микроэкономических регуляторов в целях достижения долговременного устойчивого развития и равновесного роста экономической системы.