Первый в России национальный индекс качества городской среды, призванный отслеживать в режиме ежегодного мониторинга достижение целей федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» приоритетного национального проекта «Жилье и городская среда», был родработая КБ «Стрелка» совместно с Финансовым институтом развития в жилиЩной сфере России (ДОМ.РФ) и одобрен МинистерствОм строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ в 2017 г. В 2019 г. распоряжением Правительства РФ (от 23 марта 2019 г. № 510-р) утверждена методика формирования индекса качества городской среды, согласно которой Минстр й России ежегодно представляет значения индекса для всех российских городов.
При разработке индекса учитывались 6 тигов городских пространств (с которыми горожане взаимодействуют чаще всего), оцениваемых на основ 6 критериев (отражающих ключевые потребности жителей) - рис. 1.
Для каждого типа пространства в соответствии с оценочным критерием выбирается один ключевой (наиболее представительный) ивдитатор. Например, -жж-в по критерию безопасности оценивается через долю площади многоквартирных домов, признанных аварийными, в бщей площади многоквартирных домов. Безопасность улично-дорожной сети репрезентирует индикатор доли погибших в дорожно-транспортных происшествиях. Принцип выбора одного ключевого индикатора для каждой группы «пространство-кри- ерий», безусловно, н исчерпывает всего списка возможных опред - лителей-характеристик городской среды в рамках заявленных оценочных направлений. Однако, как обоснованно отмечают авторы-разработчики, наиболее сильные индикаторы выбирались с учетом доступности данных для единовременной и релевантной оценки качества среды всех городов России [7]. Источниками информации для расчета исходных значений индикаторов выступают только объективные данные - данные государственной статистики, данные геоинформа- ционных систем и дистанционного зондирования территорий. Субъективные данные - мнения жителей, экспертов - при расчете данного индекса не используются.
Рис. 1. Национальный индекс качества городской среды российских городов [7].
В соответствии с матрицей про- странства/критерии (6X6) сводный индекс качества городской среды формируют 36 индикаторов, каждый из которых получает оценку по шкале от 0 до 10 баллов. Сумма баллов по всем индикаторам составляет значение интегрального индекса (от 0 до 360 баллов). В зависимости от итогового балла качество городской среды признается как неблагоприятное (значение индекса находится в диапазоне от 0 до 180 баллов) либо благоприятное (от 181 до 360 баллов).
С целью повышения корректности получаемых выводов и возможностей сопоставления определенных типов городов в методике формирования индекса качества городской среды все города поделены на размерные (по численности населения) и климатические (условно комфортного климата и тяжелых климатических условий) группы. Для ряда индикаторов при определении баллов учитывается фактор влияния климатических особенностей. Например, такой индикатор, как «доля детей в возрасте от 1 года до 6 лет, ожидающих место в детском саду», не зависит от климата, тогда как индикатор «уровня озеленения общественных пространств» зависит, поэтому учитывается в климатических группах. Или такой индикатор, как «уровень освещенности улиц», требует разных шкал оценки для городов разной размерности, поскольку 50-процентная освещенность для малого города - это большой уровень (оцениваемый, соответственно, большим количеством баллов), но тот же уровень освещенности для мегаполиса - это весьма низкий уровень (соответственно, оценивается меньшим количеством баллов). Таким образом, внутри каждой размерноклиматической группы устанавливаются индивидуальные максимальные и минимальные значения индикаторов, соответствующие определенному баллу. То есть для каждой размерно-климатической группы конструируется своя оценочная шкала. Помимо возможностей дифференцированного анализа различных типов городов по качеству среды жизнедеятельности, методика позволяет анализировать качество городской среды в субъектах РФ. Индекс качества городской среды субъекта РФ рассчитывается как среднее значение индексов городов соответствующего субъекта РФ [7].
Разработанный КБ «Стрелка» - Минстроем - ДОМ.РФ индекс качества городской среды и уже реализованный в 2019 и 2020 гг. Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства на его основе «скрининг» российских городов представляют собой первый в России масштабный проект, охватывающий все без исключения города с целью комплексной оценки состояния городской среды. Главное отличие рассматриваемой методики от существующих в России городских индексов/рейтингов, помимо максимально полного и подробного обоснования используемых показателей и основания их группировки, заключается в ее открытости-доступности для общественности. Наряду с официальными документами открытого доступа (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 марта 2019 г. № 510-р «Об утверждении методики формирования индекса качества городской среды», Руководство Минстроя/ДОМ. РФ по определению первоочередных направлений развития городской среды с помощью индекса качества городской среды) создан специальный сайт (индекс-городов.рф), позволяющий пользователям ознакомиться с методикой построения индекса и результатами значений интегрального и структурированного по отдельным параметрам индекса городов (включая сравнительные карты по размерно-климатическим группам).
Данный индекс нацелен в большей степени на выявление «болевых» точек каждого города (определяющих приоритетные направления работы муниципальной власти по улучшению среды жизнедеятельности), нежели на построение рейтингов в целях сравнения городов друг с другом (вне учета объективных размерно-климатических особенностей). В Руководстве Минстроя/ДОМ.РФ по определению первоочередных направлений развития городской среды указывается: «Индекс - не повод для соревнования между регионами, это не рейтинг городов, не основание для того, чтобы объявлять победителей и проигравших. Его задача - помочь определить приоритеты развития в ходе принятия управленческих решений» [8; 8]. Среди других практико-ориентированных целей индекса отмечаются «формирование открытого механизма для наблюдения за работой органов власти», «вовлечение граждан и представителей бизнеса в работу по улучшению городской среды» [8; 9]. Прямая привязка индекса качества городской среды к целям федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» приоритетного национального проекта «Жилье и городская среда» В соответствии с Указами Президента РФ («О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года») поставлены цели повышения среднего значения индекса качества городской среды по стране на 30% к 2024 г., повышения среднего значения индекса по стране в 1,5 раза и сокращения в 2 раза количества городов с неблагоприятной средой к 2030 г. определяет его практикоуправленческую ценность для администрации каждого города, региона, представителей федеральной власти.
Признавая безусловную высокую значимость, как научно-методическую, так и практико-управленческую, индекса качества городской среды, разработанного КБ «Стрелка» - Минстроем - Дом.РФ, вместе с тем необходимо отметить, что данный индекс ориентирован, прежде всего, на решение масштабных задач в рамках реализации приоритетных национальных проектов России. Охват всех без исключения российских городов, оцениваемых с точки зрения качества городской среды, предопределяет необходимость использования исключительно объективных, доступных для единовременного мониторинга наиболее «сильных» показателей, репрезентирующих качество городской среды. Полученная картина состояния среды российских городов в определенном смысле отражает некую «среднюю городскую температуру», которая, без сомнения, важна, поскольку позволяет, помимо интегральной оценки, выявить общегородские преимущества и наиболее актуальные проблемы, требующие оперативных целенаправленных мер управленческого реагирования. Но вместе с тем для целей управления развитием городов наиболее крупного масштаба - мегаполисов - «общегородская температура» не является достаточной информацией для разработки дифференцированных программ развития отдельных внутригородских территорий. В этой связи разработка композитных индексов территориальной дифференциации качества городской среды представляется нам важной научно-методической задачей, имеющей к тому же высокую практическую значимость для управления развитием российских мегаполисов.
Проведенный анализ существующих в международной и российской исследовательской практике композитных индексов качества городской жизни/городской среды позволяет нам сформулировать ряд выводов.
Композитные индексы выступают универсальным, прочно утвердившимся на международном и национальном уровнях исследовательским инструментом агрегирования большого массива данных. Для построения композитных индексов применяется широкая система показателей (как объективных, так и субъективных), отражающая различные аспекты жизни в городах. В рамках международного опыта сложился определенный стандарт урбанистических критериев - областей оценивания. Поэтому зарубежные и российские индексы во многом имеют «пересекающиеся» структурные
элементы, охватывающие факторы социального, культурного, экономического, экологического, политико-правового порядка. Вместе с тем внутри каждого фактора (области) оценки наблюдается высокая вариативность репрезентирующих его показателей, обусловленная целевой ориентацией исследования и/ или используемыми источниками информации.
Преимущества композитных индексов как инструментов комплексной оценки качества городской среды заключаются в следующем: 1) обеспечение возможности сведения большого массива данных, различающихся количественными мерами (единицами измерения), в единый стандартизированный показатель, позволяющий получить целостное представление о качестве городской среды (выраженное единым сводным показателем); 2) обеспечение возможности дифференцированного анализа отдельных составляющих (элементов) качества городской среды на основе конструирования субиндексов; 3) выявление «вклада» каждого индикатора в общую картину качества городской среды и, соответственно, обнаружение наиболее проблемных областей, требующих целенаправленных мер социальной политики; 4) обеспечение технического удобства для межстранового, межрегионального, межгородского сопоставления полученных интегральных значений; 5) обеспечение за счет доступности для восприятия различными адресатами, помимо измерительной функции, функции коммуникации между органами власти, экспертными группами и населением.
Существующие на сегодняшний день композитные индексы качества городской среды ориентированы на измерение «средней городской температуры» (общей картины) с преимущественным использованием объективных статистических данных, позволяющих единовременно обеспечить массовый охват городов в целях их сравнительного анализа. Тогда как совершенно свободной остается научная ниша разработки методик исследования территориальной дифференциации качества городской среды (в том числе с учетом субъективных оценок населением внутригородских территорий). Для повышения эффективности управления развитием городов сверхкрупного масштаба (включая управление развитием их отдельных районов) в условиях значительных территориальных дисбалансов (пространственных неравенств) необходима разработка научно обоснованной методики построения композитных индексов, позволяющих оценивать качество/доступность среды на уровне городских территориальных единиц - районов, микрорайнов.
Примечания
1. Мировые демографические тенденции. Доклад Генерального секретаря. Комиссия по народонаселению и развитию ООН. Экономический и Социальный совет. 16 января 2020.
2. United Nations. World Urbanization Prospects 2018. Country Profiles.
3. Mercer. Quality of Living Reports.
4. InterNations. Expat City Ranking 2019. 83 с. Monocle Most Liveable Cities Index™ / A.C. Michalos (eds) // Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research. Dordrecht: Springer, 2014. 218 с.
5. Интегральный рейтинг крупнейших городов России. Институт территориального планирования «Урбаника».
6. Индекс качества городской среды. Методика. Правительство РФ. Минстрой России. ДОМ. РФ. STRELKA КБ.
7. Руководство Минстроя/ДОМ.РФ по определению первоочередных направлений развития городской среды с помощью индекса качества городской среды. Минстрой/ДОМ.РФ.
References
1. World demographic trends. Report of the Secretary-General. United Nations Commission on Population and Development. Economic and Social Council. January 16, 2020.
2. United Nations. World Urbanization Prospects 2018. Country Profiles.
3. Mercer. Quality of Living Reports.
4. InterNations. Expat City Ranking 2019. 83 pp.
5. Monocle Most Liveable Cities Index / A.C. Michalos (eds) // Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research. Dordrecht: Springer, 2014. 218 pp.
6. Integral rating of the largest cities in Russia. “Urbanica” Institute for Territorial Planning .
7. Urban environment quality index. Methodology. Government of the Russian Federation. Ministry of Construction of Russia. DOM. RF. STRELKA KB.
8. The Management of the Ministry of Construction / DOM.RF on determining the priority directions for the development of the urban environment using the urban environment quality index. Minstroy / DOM.RF.