2
Институциональное развитие миграционных структур России в 90-е годы ХХ в. - начале 2000 гг. (на примере Курганской области)
Подливалов С.М.
В статье рассматриваются этапы формирования в Курганской области государственных структур для практического осуществления государственной миграционной политики, регламентация порядка приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, законодательство в этой сфере. Автором проанализированы функциональные изменения миграционной службы Курганской области и других институтов, регулирующих процессы перемещения населения.
Ключевые слова: взаимодействие с общественными организациями, миграционная политика, миграция населения, регулирование миграционных процессов.
миграционная политика беженец вынужденный переселенец
Российское общество, вставшее в начале 90-х годов ХХ в. на путь демократии, одним из первых своих шагов предприняло либерализацию политики в области миграции. В этих условиях открывались большие возможности для выезда людей за пределы России. В то же время в ходе совершенствования правовой базы миграции, создания в стране ряда демократических институтов вектор переселений стал меняться: теперь уже не из России, а в Россию в массовом порядке стали переселяться люди.
Наиболее острые проблемы возникли с возникновением новой, ранее не имевшей места в России, формы миграции, которая получила название «вынужденная миграция». Вынужденная миграция населения из-за рубежа в Россию стала результатом распада СССР, в результате чего миллионы соотечественников оказались за пределами своей исторической родины. Этому процессу способствовала недальновидная политика новых независимых государств «вытолкнувших» в Российскую Федерацию значительную массу населения, в первую очередь русскоязычного. За 90-е годы из стран СНГ и Балтии в Россию переехало более 8 млн человек. Кроме мигрантов, приезжавших на постоянное место жительство, в Россию стали прибывать временные трудовые и коммерческие мигранты [1, с. 9].
Сложившая в стране миграционная ситуация, связанная в большой степени с вынужденным переселением людей, усугублялась отсутствием необходимой законодательной базы в сфере миграции, специальных государственных органов, которые бы взяли на себя функции управления миграцией.
Управление миграцией является разновидностью социального управления. Здесь следует выделить два основных значения управления миграцией. Во-первых, организационно-структурное, т.е. управление миграцией организуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях через организационные структуры: Федеральная миграционная служба РФ, комитеты, территориальные службы, центры временного размещения и др. Во-вторых, функциональное значение. В нем определяются общие и конкретные функции управления миграцией. Соответствующие институциональные структуры организуют практическую работу по реализации решений вышестоящих инстанций и своих собственных.
Структурные и функциональные изменения, происходившие в конце 90-х - начале 2000-х гг., во многом были связаны с поиском российскими властями наиболее эффективной модели миграционной системы. В поисках преемлимой для России модели изучался опыт регулирования миграционных процессов в западных странах (Канада, США, Германия). Однако мировой опыт не может дать единого рецепта, как должен быть устроен миграционный механизм России. Опыт западный стран складывался многие годы. Россия же должна была за короткий момент времени найти эффективный механизм регулирования миграции населения, на что у других стран ушли многие годы. Поэтому этот опыт нарабатывался путем проб и ошибок. При этом использовались ключевые функции, которые должны были выполняться в любой стране с любой миграционной системой. Таких функций можно выделить семь: выдача и распространение информации об иммиграционных правилах за рубежом; пограничный контроль; правовой статус и права внутри страны; беженцы и предоставление политического убежища; социальные услуги; контроль за соблюдением внутреннего законодательства и выдворение из страны; пересмотр административных и судебных решений [2, л. 49].
В условиях масштабной вынужденной миграции населения в Россию правительство РФ приняло ряд мер, направленных на организацию регулирования этого процесса, в первую очередь, по созданию миграционных структур. 14 декабря 1991 г. был образован Комитет по делам миграции при Министерстве труда и занятости населения РФ, преобразованный в июне 1992 г. в Федеральную миграционную службу России (ФМС России) [3, ук. 626].
Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1992 г. ФМС России было поручено создать на местах территориальных органы, разработать и утвердить положение об их функциях. Утверждена штатная структура центрального аппарата ФМС России в количестве 350 человек. [4, л. 45-46].
Увеличение объемов миграции соотечественников из-за рубежа потребовало увеличения штатного количества работников миграционных служб. В 1996 г. их число было увеличено до 3697 человек.
В последующие годы организационная структура как центрального аппарата, так и территориальных миграционных служб продолжала совершенствоваться. В 1998 г. во всех субъектах РФ была проведена реорганизация миграционных служб, находившихся в составе исполнительной власти. На их базе были созданы самостоятельные территориальные органы ФМС России. Численность штатного состава миграционных служб была установлена: центрального аппарата - 219 единиц, территориальных органов - 2958 единиц [5, л. 62-63].
В связи с изменением миграционной ситуации в России в конце 1999 г. были продолжены новые структурные преобразования - ФМС России была преобразована в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Однако, как показала практика, перегруженное многочисленными функциями министерство не справлялось с возложенными на него задачами. В связи с этим 16 октября 2001 г. указом президента РФ это министерство было упразднено, а функции в миграционной сфере переданы Министерству внутренних дел России.
Формирование новых миграционных структур происходило непросто. Появление любых новых институтов - социальных, экономических, политических - в переломные периоды истории всегда было сопряжено с огромными трудностями.
Процессы преобразований, происходившие в России, объективно требовали подведения под них правовой базы, соблюдения признанных международным сообществом принципов миграции.
Несмотря на ряд подписанных Россией международных актов, касавшихся оказания помощи и приема беженцев (Женевская Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев), потребовалось в начале 90-х гг. ХХ века в целях упорядочения своих отношений в сфере миграции со странами ближнего зарубежья (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина) подписать ряд соглашений, регулирующих процессы переселения и защите прав мигрантов, о гражданстве.
Для улучшения регулирования стихийных миграционных потоков 11 июня 1992 г. был издан приказ Министерства труда и занятости РФ «О введении в действие Временного порядка учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев и Временного порядка выплаты единовременного денежного пособия беженцам и вынужденным переселенцам». Этот приказ определял территории, мигранты из которых могли быть признаны беженцами и вынужденными переселенцами.
Важное значение для усиления государственного регулирования миграции имеют принятые в 2003 г. Законы РФ «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» [6, с. 18-19], определившие права и обязанности этих категорий иммигрантов, порядок привлечения и использования иностранных граждан на территории Российской Федерации. Они явились правовым регулятором коренного изменения миграционной ситуации в стране.
Процессу регулирования, привлечения и использования на территории Российской Федерации и усилению иммиграционного контроля способствовали федеральные законы, принятые в 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Благодаря этим законом была введена миграционная карта, с помощью которой удалось упорядочить учет въезжающих в РФ иностранцев, определить цели их въезда и направления движения мигрантов, что в целом способствовало улучшению иммиграционного контроля.
С первых шагов своей деятельности комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ предпринимал усилия по разработке основных направлений миграционной политики. Научные разработки и практический опыт нашли отражение в федеральной программе «Миграция», принятой 18 мая 1992 г. (с дополнениями в 1994 г.). Приоритетами в программе были: защита прав и интересов граждан РФ, проживавших как на ее территории, так и за ее пределами; управление миграционными процессами в России, регулирование въезда и выезда мигрантов в страну, осуществление иммиграционного контроля, содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в РФ путем создания благоприятных условий их приема и размещения; оказание необходимой им помощи.
Положительную роль в регулировании миграционных процессов сыграла федеральная миграционная программа, рассчитанная на 1998-2000 годы. В ходе ее реализации вынужденным мигрантам была оказана значительная помощь и поддержка. Однако в более поздний период в связи с передачей миграционных функций в МВД России и изменением приоритетов в миграционной политике данная программа больше не возобновлялась.
Основная тяжесть в решении проблемы регулирования миграционных процессов легла на регионы, их управленческие структуры. В начале 90-х гг. ХХ века в Курганской области эти задачи выполняло областное управление труда, передавшее свои полномочия в сфере миграции миграционной службе Курганской области, созданной в соответствии с постановлением Администрации Курганской области от 18 мая 1993 г. «Вопросы областной миграционной службы».
Штаты областной миграционной службы в 1994 г. были малочисленны - всего лишь 17 человек. Направления, связанные с иммиграционным контролем, аналитической и юридической работой были представлены лишь по одному сотруднику.
К январю 1997 Г. в структуре Курганской миграционной службы действовало семь отделов. В связи с увеличением числа прибывавших в регион переселенцев в ряде районов были созданы межрайонные территориальные отделения миграционной службы.
В 1998 г. в связи с реорганизацией миграционной службы произошло сокращение количества ее штатных единиц (до 18), число отделов сократилось до трех, а территориальные отделения были упразднены.
К началу 2000 г. Миграционная служба Курганской области по-прежнему оставалась малочисленной, в ней числилось всего 19 сотрудников. При этом нагрузка на одного сотрудника продолжала возрастать. Количество рассмотренных вопросов, связанных с обращением мигрантов в службу, к 2000 г. достигло 9380 [7, л. 15]. Ежедневно обращались не менее 40 человек для регистрации, постановки на учет, по вопросам предоставления жилья, ссуд и другим вопросам. [8, л.15].
Анализируя процесс реорганизации миграционной службы Курганской области, можно сделать следующие выводы: структура миграционной службы области менялась в зависимости от стратегии центральных органов власти и складывающейся миграционной обстановки.
Совершенствование законодательства, ужесточение требований к порядку рассмотрения ходатайств, изменения в структуре миграционных потоков требовали наличия подготовленных кадров. Однако таких кадров не было, опыт нарабатывался в процессе практической работе. Это связано с тем, что ни одно учебное заведение России не готовило специалистов- управленцев миграционными процессами. Руководство стремилось грамотно вести подбор кадров. Большинство сотрудников службы имели высшее образование, успешно проходили аттестацию государственного служащего. Периодически проводились учебные занятия и семинары для сотрудников службы. Стоит отметить, что Федеральная миграционная служба России вела переподготовку сотрудников территориальных органов в специальном ее центре «Болшево» (г. Москва). Только к концу 90-х гг. ХХ века в ФМС России и в ее территориальных органах стал складываться костяк профессиональных кадров, способных квалифицированно проводить работу [9, л. 161-162].
Многие проблемы вынужденных мигрантов выходили за пределы компетенции миграционной службы. Требовалось участие и других ведомств в решении отдельных вопросов. Это сотрудничество осуществлялась в рамках заключенных между ними соглашений.
Так, в 1995 Г. было подписано соглашение о взаимодействии с Центром занятости населения области (о квотировании рабочих мест) [10, л. 19]. В том же году было заключено соглашение на 1996-1997 гг. между миграционной службой, администрацией области, представителями работодателей и областной федерацией профсоюзов [11, л. 1-3], областным центром занятости, Управлением социальной защиты, областным управлением здравоохранения, центром санэпиднадзора, комитетами по культуре и искусству, статистике. Договор об оказании моральной и материальной поддержке вынужденных переселенцев был заключен с Курганским епархиальным управлением Русской православной церкви [12, С. 22].
Представители службы вошли в состав Консультативного совета по проблемам национальных отношений, в комиссию по делам бродяжничества [13,
л. 1-2, 4-5, 7-10].
Взаимодействие способствовало более оперативному и эффективному решению многих проблем. Например, соглашение, подписанное миграционной службой с паспортно-визовой службой УВД области, помогло ускорить прописку (регистрацию) у родственников и знакомых с их согласия до получения мигрантами официального статуса вынужденного переселенца, а также оперативно решать вопросы принятия (восстановления) гражданства РФ. Соглашение с областным центром санэпиднадзора позволило переселенцам бесплатно проходить медицинский осмотр.