МГЮА
Научнообразовательного центра по правам человека университета имени О.Е. Кутафина
Институт защиты прав человека (омбудсмена) в Канаде
Игорь Ггннадьевич Дудко, профессор кафедры конституционного и муниципального права, руководитель
Аннотация
В статье исследуется действующий в Канаде институт защиты прав человека (омбудсмена), представленный многообразием органов, должностных лиц, спецификой их полномочий. Особое внимание уделено Канадской комиссии по правам человека -- правозащитному государственному органу, в рамках юрисдикции которого осуществляется контроль за публичными органами управления и частными компаниями федерального уровня по вопросам дискриминации, а также Канадскому трибуналу по правам человека, который, по мнению автора, выполняет квазисудебную роль при осуществлении юрисдикционного контроля.
Автор приходит к выводу о формировании двухступенчатого механизма, обеспечивающего более эффективную защиту прав человека. В статье обстоятельно рассмотрены правовые и институциональные особенности статуса и полномочий комиссий по правам человека и омбудсменов, осуществляющих деятельность на уровне провинций и территорий. Проведенное исследование позволило выявить следующие особенности института защиты прав человека (омбудсмена) Канады: сложившаяся децентрализация, которая выражается в автономности провинций и Федерации в учреждении и закреплении статуса должностных лиц и органов, осуществляющих правозащитную деятельность; институциональный плюрализм, характеризующийся разнообразием структур (органов, должностных лиц), объемом их полномочий, направленных на защиту прав человека; развитие специализации государственных правозащитных институтов по различным сферам (дискриминация, трудовые отношения, жилищные и др.); формирование «локальной» модели омбудсмена в негосударственных корпорациях и учреждениях.
Автором предложено использовать опыт Канадского трибунала по правам человека при разработке концепции суда по правам человека в России.
Ключевые слова: институт защиты прав человека, омбудсмен, Канадская комиссия прав человека, Канадский трибунал по правам человека, полномочия, защита прав человека, медиация, расширение юрисдикции.
Abstract
G. DUDKO,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Head of the Scientific and Educational Center for Human Rights of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Dr. Sci. (Law), Professor, Merited Lawyer of the Russian Federation
INSTITUTE FOR THE DEFENSE OF HUMAN RIGHTS (OMBUDSMAN) IN CANADA
The article examines the institution for the protection of human rights (ombudsman) operating in Canada, represented by a variety of bodies, officials, and the specifics of their powers. Particular attention is paid to the Canadian Human Rights Commission -- a human rights state body within whose jurisdiction is exercised control over public administration and private companies at the federal level on discrimination issues, as well as the Canadian Human Rights Tribunal, which, according to the author, performs a quasi-judicial role in exercising jurisdictional control. The author comes to the conclusion about the formation of a two-stage mechanism that ensures more effective protection of human rights.
The article thoroughly examines the legal and institutional features of the status and powers of human rights commissions and ombudsmen operating at the provincial and territorial levels. The study allowed the author to identify the following features of the institution for the protection of human rights (ombudsman) in Canada: the prevailing decentralization, which is expressed in the autonomy of the provinces and the Federation in the establishment and consolidation of the status of officials and bodies carrying out human rights activities; institutional plurality, characterized by a variety of structures (bodies, officials), the scope of their powers aimed at protecting human rights; development of specialization of state human rights institutions in various areas (discrimination, labor relations, housing and others); formation of a “local” model of the ombudsman in non-state corporations and institutions. The author proposes to use the experience of the Canadian Human Rights Tribunal when developing the concept of a human rights court in Russia.
Keywords: human rights institution, ombudsman, Canadian Human Rights Commission, Canadian Human Rights Tribunal,powers, protection of human rights, mediation, expansion of jurisdiction.
За последние 30 лет институт защиты прав человека (омбудсмена) получил динамичное распространение в национальных правовых системах. В ряде государств статус омбудсмена (уполномоченного по правам человека, защитника граждан, народного адвоката) закреплен в конституции и конституционно сопряженных законах. Рост авторитета института омбудсмена в системе публичной власти государств констатируется в принятой в конце 2020 г. резолюции Организации Объединенных Наций1.
В современных государствах сложилось разнообразие моделей омбудсмена, различающихся по форме организации (единоличный, коллегиальный), процедуре назначения и статусу (независимый, парламентский, в системе исполнительной власти), юрисдикции и иным особенностям Организацией Объединенных Наций 16.12.2020 принята резолюция A/RES/75/186 «Роль институтов омбудсмена и посредника в поощрении и защите прав человека, благого управления и верховенства права», в которой признаны широкомасштабные изменения во всем мире в области создания и укрепления институтов омбудсмена и посредника и подчеркивается их важная роль в поощрении и защите прав человека и основных свобод. См.: Официальный сайт ООН. См., подробнее: Москалькова Т. Н. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: история формирования и развития // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. № 4. С. 3--10 ; Linda C. Reif Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman // Boston College Third World Law Journal. 2011. № 1 (269). С. 269--310..
Учреждение и развитие института защиты прав человека (омбудсмена) в национальных правовых системах происходит под влиянием различных факторов. В западноевропейских государствах, особенно во второй половине XX в., институт омбудсмена учреждается в связи с необходимостью расширения контроля за обеспечением прав человека. Разрастающееся господство исполнительной власти и сложность судебной процедуры по оспариванию гражданами актов органов управления послужило началом для развития института омбудсмена как новой модели демократического контроля за «плохим управлением».
В постсоветских государствах Центральной и Восточной Европы учреждение новых институтов публичной власти, таких как парламент, конституционный суд, омбудсмен, происходило в силу рецепции конституционной модели государств Западной Европы и было подчинено цели создания демократических режимов, основанных на верховенстве права и признании прав человека См., подробнее: Дудко И. Г., Гагаева Е. А. Влияние европейского права на конституционное право государств Центральной и Восточной Европы : монография. М. : Юрлит- информ, 2013. 280 с..
На укоренение института защиты прав человека в национальных правовых системах повлияли признание его значимости на международном уровне -- принятие резолюции ООН от 23.12.1993 «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека» (приложение к Резолюции «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений» -- Парижские принципы) и создание Глобального альянса национальных правозащитных учреждений (1993 г.), а ранее -- учреждение Международного института омбудсменов (1973 г.).
Выработанный универсальный стандарт института защиты прав человека не исключает разнообразия форм и практик национальных правозащитных учреждений. В каждом государстве существуют особенности данного института, обусловленные конституционным строем, государственным устройством, историческими и политико-правовыми традициями.
Институт правозащиты в Канаде возник в 60-е гг. прошлого столетия, когда в отдельных провинциях ввели должности омбудсмена (защитника прав), с широкой компетенцией («классическая» модель). На федеральном уровне был реализован иной подход: создан коллегиальный орган (Комиссия по правам человека) и учреждены должности специализированного омбудсмена (комиссар по раскрытию информации, комиссар по официальным языкам, комиссар по защите прав жертв преступлений и др.).
В конце ХХ столетия должности омбудсменов вводятся на муниципальном уровне См.: Кабышев С. В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в
России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 72--82 ; Ларичев А. А. Контроль над деятельностью муниципалитетов со стороны института омбудсменов: опыт Канады и его применимость в российских условиях // Сравнительное кон-ституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 83--96.. Идея независимого защитника получает распространение в общественных учреждениях -- квазиомбудсмены появляются в учебных заведениях (школах, университетах), больницах, а также частных корпорациях.
Следует подчеркнуть, что Конституционный акт Канады 1982 г. не предусматривает учреждения должности омбудсмена или каких-либо правозащитных институтов, регулируя исключительно судебную процедуру защиты прав и свобод. Хартия прав и свобод, составляющая вторую часть Конституции, закрепляя в основном личные и политические права, выводит их на уровень конституционного значения. При этом ряд прав и свобод лишь названы (свобода собраний, свобода ассоциаций, социальные права и др.), их обстоятельное регулирование предполагается в текущем законодательстве Конституционный акт Канады 1982 г. // Конституции зарубежных государств : учебное
пособие. 2-изд., испр. и доп. М. : Бек, 1997. С. 468--479..
Одним из важных актов, регулирующих сферу прав личности, является Закон Канады о правах человека (1977 г.). Закон применяется на всей территории Канады, но только в отношении субъектов (граждан, органов, учреждений), деятельность которых регулируется федеральным законодательством. В провинциях приняты собственные законы о правах человека.
Закон о правах человека направлен на защиту от дискриминации во всех ее проявлениях (по признаку расы, национального или этнического происхождения, цвета кожи, религии, возраста, пола и др.). Данным Законом предусмотрено создание Комиссии по правам человека, выполняющей роль коллективного омбудсмена.
Полномочия постоянных членов ограничены 7 годами, совместителей -- 3 годами с возможностью назначения на новый, установленный Законом срок. Для обеспечения деятельности Комиссии создан аппарат, который в настоящее время насчитывает 256 сотрудников. Центральный офис Комиссии размещается в Оттаве.
Главная цель Комиссии -- обеспечить действие Закона о правах человека путем рассмотрения жалоб граждан на деятельность федеральных органов исполнительной власти (департаментов, агентств), государственных корпораций, банков и компаний (телекоммуникационных, автобусных и иных), распространяющих свою деятельность на несколько провинций, иных действий, направленных на дискриминацию в различных сферах (предоставления товаров, услуг, социального обеспечения, рекламы и др.).
Сферы деятельности Комиссии были расширены за счет рассмотрения жалоб на дискриминацию в трудовых отношениях, а также защиты жилищных прав и реализации права на достойное жилище, при условии что проблемы, возникающие в данных сферах, относятся к регулированию федеральным законодательством Для реализации этих задач в состав Комиссии введены должности комиссара по справедливой оплате труда (2017 г.) и федерального жилищного адвоката (2019 г.)..
К полномочиям Комиссии отнесены: рассмотрение жалоб на дискриминацию; изучение актов (инструкций, правил, приказов) органов исполнительной власти на предмет наличия в них положений дискриминационного характера; правовое просвещение, поощрение научных исследований в сфере действия Закона и др. Например, на Комиссию возложена обязанность по контролю за деятельностью Правительства Канады по реализации Конвенции о правах инвалидов ООН от 13.12.2006. Она взаимодействует с различными органами для реализации цели Закона о правах человека. Комиссия представляет Парламенту доклады о своей деятельности, а также вправе подготовить специальный доклад, касающийся сферы ее полномочий. Об авторитетности Комиссии свидетельствует факт ее членства в Глобальном альянсе национальных правозащитных учреждений с 1999 г и наличие статуса А.
Канадская комиссия по правам человека активно занимается правовым просвещением населения Канады, разъясняя особенности антидискриминационной политики, выраженной в Законе о правах человека и ее деятельности. Правовое просвещение Комиссия осуществляет в различных формах: направляет органам, учреждениям, компаниям информационные материалы и обзоры практики, размещает информацию в СМИ и на официальном сайте. Обнародуя информационные материалы о практике деятельности, Комиссия стремится к предотвращению нарушений прав человека дискриминационного характера. Правовое просвещение является традиционным для правозащитных органов.
Особым полномочием Комиссии является поощрение научных исследований в сфере действия Закона. На эти цели Комиссия выделяет гранты, предоставляемые коллективам и научным работникам. Финансирование научных исследований осуществляется за счет бюджета Комиссии.
Одно из основных полномочий Комиссии по правам человека заключается в рассмотрении жалоб на дискриминацию. После поправок в Закон о правах человека в 2017 г. основаниями дискриминации признаются не только раса, национальное или этническое происхождение, цвет кожи, возраст, отношение к религии, семейное положение, генетические характеристики, инвалидность, пол, судимость за преступление, за которое было предоставлено помилование или в отношении которого было вынесено постановление о временном отстранении от должности, но и сексуальная ориентация и гендерная идентичность. Комиссия обязана рассматривать каждую жалобу на дискриминацию.