Прежде всего Комиссия устанавливает, относится ли жалоба к сфере действия Закона о правах человека и компетенции Комиссии. В случае если жалоба неприемлема, она направляется в соответствующий орган. Работа с принятой к рассмотрению жалобой включает ряд этапов: запрос у органа (учреждения, организации, компании) объяснений и документов, связанных с жалобой; их изучение сотрудниками аппарата, а при необходимости привлечение специалиста; исследование документов и материалов членами Комиссии.
По итогам рассмотрения жалобы Комиссия может предложить урегулирование проблемы путем заключения соглашения сторонами. При недостижении соглашения на первом этапе Комиссия вправе назначить посредника. На этапе медиации Комиссии удается урегулировать до 90 % принятых к рассмотрению жалоб11. В ситуациях, когда Комиссия полагает, что проблема требует разрешения в особом порядке, она передает жалобу в Канадский трибунал по правам человека (Canadian Human Rights Tribunal) Канадский трибунал по правам человека..
Канадский трибунал по правам человека создан на основе Закона Канады о правах человека (1977 г). Он состоит не более чем из 15 членов, имеющих юридическое образование и опыт работы в сфере права. Часть членов Трибунала выполняет обязанности в качестве совместителей. На должности председателя и заместителя, работающих на постоянной (штатной) основе, назначаются лица, состоящие в коллегии адвокатов или палате нотариусов не менее 10 лет. Назначение в состав Трибунала осуществляет Парламент Канады по представлению генерал-губернатора. За свою деятельность члены Трибунала получают вознаграждение; им возмещаются расходы на проезд и проживание за исполнение полномочий вне места их жительства.
Деятельность Трибунала по правам человека осуществляется по правилам судопроизводства, установленного Законом о правах человека. При этом Законом определено, что «разбирательство в трибунале проводится настолько неофициально и оперативно, насколько это позволяют требования естественного правосудия и правила процедуры» (48.9 (1)). Примечательно, что председатель Трибунала вправе издавать правила, регулирующие практику и процедуру рассмотрения дела в Трибунале.
Комиссия по правам человека вправе обратиться к председателю Канадского трибунала на любом этапе после подачи жалобы с просьбой о проведении слушания дела по жалобе. Назначаемый председателем «следователь», из числа членов Трибунала, обладает полномочиями по затребованию необходимых документов, их изъятия и иных действий, на основании ордера, выданного федеральным судьей. В особо сложных случаях для проведения следствия может быть назначена группа из трех членов Трибунала. По завершении слушания член Трибунала, председательствующий группы, представляет Комиссии доклад.
Постановления Трибунала имеют обязательный характер и могут содержать требования о компенсации убытков и морального вреда лицу, признанному в качестве пострадавшего от дискриминации. Однако исполнение приказа о денежном взыскании производятся через канцелярию федерального судьи. В случае несогласия с принятым Трибуналом решением лицо вправе обратиться в федеральный суд.
Таким образом, Канадская комиссия по правам человека позиционируется в качестве защитника прав. Она обладает активными полномочиями в части разрешения излагаемой в жалобе проблемы, способствует разрешению конфликта, при этом использует процедуру медиации. Комиссия по правам человека является правозащитным государственным органом, в рамках юрисдикции которого осуществляется контроль за публичными органами управления и частными компаниями федерального уровня по вопросам дискриминации. В рамках Закона позиции Комиссии значительно усилены наличием особого квазисудебного органа -- канадского Трибунала по правам человека.
Трибунал по правам человека выполняет роль суда как орган, разрешающий конфликтные ситуации, подпадающие исключительно под действие Закона Канады о правах человека. Он состоит из непрофессиональных судей и осуществляет свою деятельность по правилам судопроизводства, закрепленным в данном Законе. Юрисдикция Трибунала ограничена вопросами дискриминации. Однако при этом законодатель постепенно расширяет сферы, где возможно проявление дискриминации и, соответственно, предметную область действия Трибунала.
Создание на основе Закона Канады о правах человека двухступенчатого механизма защиты прав, включающего Комиссию по правам человека и Трибунал, позволяет, с одной стороны, разрешать конфликт посредством процедуры медиации, а при недостижении согласия использовать квазисудебную процедуру с принятием итогового решения.
Несмотря на то, что Комиссия заявлена как орган по защите прав человека, по сути, ее деятельность сосредоточена на вопросе дискриминации как нарушении конституционного принципа равенства.
Истоки проблемы дискриминации в Канаде заключались в позиции органов власти в отношении коренных жителей (индейцев, инуитов, эскимосов) Примечательно, что Парламент Канады только в 2008 г. исключил раздел 67 Закона о правах человека, согласно которому положения данного Закона не распространялись на индейцев, права которых регулировались Актом об индейцах (Indian Act, 1867 г.)., этнических групп мигрантов (китайцев, африканцев, цыган и др.) в части ограничения их прав (например, законы об иммиграции в Китай 1885 и 1923 гг.).
В историческом обзоре о проблемах дискриминации отмечается: «До начала Второй мировой войны в Канаде существовало очень мало антидискриминаци- онного законодательства как на федеральном, так и на провинциальном/терри- ториальном уровнях. Это было связано в значительной степени с доминирующей политической и социальной культурой того времени (Howe and Johnson, 2000). С одной стороны, дискриминационные отношения и убеждения являются общей и часто приемлемой частью основного канадского общества. Предрассудки, фанатизм, нетерпимость и расизм были широко распространены среди широких слоев населения. Эти общие социальные установки часто находили свое отражение в официальной государственной политике».
Об актуальности проблем дискриминации свидетельствует план действий Комиссии по борьбе с расизмом 2020 г. Антирасистский подход, по мнению Комиссии по правам человека, должен возобладать в различных сферах, и особенно в трудовых отношениях, управлении, доступе к правосудию. В плане отмечается: «Работа над антирасистскими организационными изменениями -- это не единичный акт или решение, это постоянная приверженность, которая должна непрерывно формировать наше мышление, принятие решений и действия».
В провинциях Канады созданы комиссии по правам человека, аналогичные федеральной Комиссии. Они сформированы и действуют на основе законодательства провинций (например, Акта о правах человека провинции Альберта, Кодекса прав человека провинции Саскачеван, Кодекса прав человека Онтарио). Назначение членов комиссий осуществляется законодательным органом по представлению главы провинции (лейтенант-губернатора). Количественный состав комиссий разнится незначительно и в среднем составляет 5--7 человек. Председатели комиссий, их заместители осуществляют свою деятельность на постоянной основе, тогда как часть членов может работать в качестве совместителей. Обеспечивает работу комиссий аппарат, состоящий из штатных сотрудников и совместителей. Финансирование деятельности комиссий осуществляется за счет бюджета провинции.
Правовой статус комиссий во многом схож со статусом Канадской комиссии по правам человека. К полномочиям комиссий относятся: рассмотрение жалоб на дискриминацию Например, Комиссия по правам человека провинции Альберта рассматривает жалобы на дискриминацию в сферах рекламы, товаров, услуг, аренды, жилья, практики трудоустройства, членства в профессиональных союзах и ассоциациях., правовое просвещение, поощрение грантами научных исследований в сфере дискриминации, представление ежегодных отчетов в законодательный орган, а также министру, определяемому лейтенант-губернатором провинции. Комиссии провинций взаимодействуют с федеральной Комиссией, но при этом автономны в осуществлении полномочий.
Основное усилие комиссий сосредоточено на реализации принципа равенства и устранения дискриминации в различных сферах. С этой целью комиссии разрабатывают политику, направленную на реализацию положений законов провинции о правах человека, в которых закреплены равные права и возможности без дискриминации в различных сферах. Наиболее значительные усилия комиссий сосредоточены на рассмотрении жалоб на нарушения закона о правах человека. Процедуры рассмотрения жалобы аналогичны процедуре, в рамках которой действует Канадская комиссия по правам человека. В общем механизме разрешения конфликта по жалобе высока роль провинциальных трибуналов, действующих в рамках соответствующих законов о правах человека провинций.
Наряду с комиссиями, в провинциях Канады активную деятельность осуществляют защитники прав (защитники граждан), созданные по образцу «классической» модели омбудсмена. В истории правозащитных институтов Канады защитники граждан были учреждены в провинциях еще в 60-гг. прошлого столетия. Так, например, в Онтарио должность защитника прав введена в 1967 г., в Квебеке -- в 1968 г.
Статус защитника прав устанавливается специальным законом провинции об омбудсмене. Он является должностным лицом, избираемым законодательным органом. К примеру, согласно Закону Онтарио омбудсмен избирается Законодательным собранием на пять лет с возможностью переизбрания на тот же срок. Он не является государственным служащим, а выступает в качестве должностного лица законодательного органа власти провинции (ст. 2) Закон Онтарио об Омбудсмене. В рамках своей деятельности омбудсмен обладает иммунитетом от судебного преследования.
Следует отметить, что на должность омбудсмена провинции избираются лица, имеющие опыт работы в сфере защиты прав человека, как правило, с юридическим образованием и опытом общественной или государственной деятельности. К примеру, действующий защитник граждан Квебека Мари Рифрент в течение 30 лет занимала различные должности -- от адвоката до вице-президента комиссии по стандартам, справедливости, здоровью и безопасности труда (12 лет занимала различные государственный должности в Министерстве юстиции).
Полномочия омбудсмена провинции, при незначительных различиях, включают: рассмотрение жалоб физических лиц на решения, действия (бездействие) органов и должностных лиц провинции, которые, по мнению заявителя, нарушают его права; проведение административного расследования; представление ежегодных и специальных докладов парламенту провинции; информирование общественности о результатах своей деятельности. Свои полномочия омбудсмен осуществляет исключительно в рамках законодательства провинции.
Общей тенденцией развития института омбудсмена провинций является расширение юрисдикции, как в плане придания дополнительных полномочий, так и в аспекте расширения сфер контроля. Одной из значимых сфер контрольной деятельности омбудсменов в начале XXI века становится контроль в отношении муниципалитетов (местной администрации, иных муниципальных органов). К примеру, в силу изменения законодательства 2015 г. омбудсмен Онтарио получил право на осуществление проверок по жалобам на муниципальные органы. По мнению исполнявшей обязанности омбудсмена данной провинции Б. Финдлей, расширение юрисдикции в отношении муниципалитетов более чем оправданно, поскольку население наиболее часто взаимодействует именно с органами местного управления. Высок процент жалоб на действия муниципальных должностных лиц Цит. по: Ларичев А. А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях : монография. М. : Проспект, 2017. С. 200..
Омбудсмены активно взаимодействуют с парламентами провинций. Наряду с традиционными ежегодными докладами, они вправе подготовить специальный доклад по проблеме, которая, по их мнению, имеет системный характер. Омбудсмен обладает правом выступления в парламенте в рамках часа защитника граждан, представляя видение проблем нарушения прав граждан и предлагая конкретные меры для их разрешения. Защитник граждан взаимодействует не только с парламентом в целом, но и с комитетами.
Омбудсмен провинции выступает посредником между гражданами и публичными органами в вопросе защиты прав граждан и их объединений. Его действия направлены на предотвращение, а в необходимых случаях на устранение ошибок, злоупотреблений, приводящих к нарушениям прав физических лиц. При этом, изучая акты органов и должностных лиц провинции, омбудсмен оценивает их не только с позиции действующего законодательства, но и вправе оценить решение публичного органа (должностного лица) с позиции справедливости и обоснованности. Так, согласно ст. 23 Акта об омбудсмене Британской Колумбии подлежащие оценке акты и действия органов и должностных лиц публичной власти могут не противоречить закону, но быть несправедливы, связаны с применением необоснованных или недобросовестных процедур.
Посредством переговоров между заявителем (гражданином) и органом публичной власти омбудсмен стремится разрешить проблему, не доводя ее до судебного разбирательства По данным официального сайта, к Защитнику граждан провинции Квебек в среднем в год поступает свыше 19 тысяч обращений. Следует обратить внимание на одну важную особенность -- омбудсмен провинции в рамках жалобы нацелен на оценку решений и действий (бездействия) публичных органов и должностных лиц. Он вправе способствовать разрешению конфликта, но в защите прав гражданина имеет ограниченные возможности. Принимаемые им решения носят исключительно рекомендательный характер. Омбудсмен действует методом убеждения. Исполнение даваемых им рекомендаций основано не на авторитете силы (например, возможности применения штрафных и карательных санкций), а на силе авторитетности института, подкрепляемого авторитетом личности омбудсмена.