В ходе работы над Уложением были созданы специальные комис-сии: по вопросам «общего права», о сословиях, правосудии, благочинии, духовно-гражданская, об имениях, о правах частных лиц, об обязатель-ствах. Эти частные комиссии работали в течение нескольких лет (с 1768 по 1771 г.) и подготовили материалы, которые были положены в осно-ву важнейших правовых документов конца XVIII в. — Жалованной грамоты дворянству (1785), Жалованной грамоты городам (1785), Учреждения для управления губерний (1775), Устава благочиния (1782) и др.
Комиссия предложила реформировать систему центрального управления, перенеся центр тяжести на места, в губернии, разукрупнив местные органы управления. Было предложено также упразднить Вотчин-ную, Ревизион-, Мануфактур— и Эконом-коллегии, передав их дела гу-бернским органам. Это было учтено при реформировании коллегиальной системы в 1784—1786 гг.
В конце 1771 г. работа частных комиссий прекратилась. Тем не менее Комиссия по составлению нового Уложения продолжала существовать. Екатерина II предполагала даже превратить ее в постоянно действующий при Сенате орган.
Провести новую реформу областного (губернского) управления Екатерину II побудили требования дворянских депутатов Уложенной комиссии и события Пугачевского восстания 1773—1774 гг., после которого стала очевидной необходимость усиления губернаторской власти на местах.
Официальными мотивами проведения реформы стали: слишком большие размеры губерний, как административно-территорильных единиц; малое число управленческих учреждений и недостаточная численность управленческого состава в них; смешение ведомственных функций (финансовых, судебных, административных) в этих учреждениях.
Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (1775). Накануне реформы территория Р. разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний; их число было удвоено; через двадцать лет после ее начала число губерний достигло 50.
Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основная цель деления — приспособить новый административный аппарат к фискальным и полицейским делам. В основу деления положен чисто количественный критерий — численность населения. На территории губернии проживало около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. душ.
Старые территориальные органы после ряда преобразований ликвидировались. Упразднялись провинции как территориальные единицы.
Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения и образования ведал приказ общественного призрения.
Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.
В городах была учреждена должность городничего.
Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх; он мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.
Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.
Еще в 1769 г. был подготовлен законопроект «О судебных местах», в котором регламентировались начала судебного права «просвещенного абсолютизма».
Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы 1775 г. В процессе этой реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система.
Высшими судебными инстанциями в губерниях стали Палаты по уголовным и гражданским делам — всесословные судебные учреждения. Далее шла сложная система сословных судов.
1. Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.
Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд, состоявший из двух департаментов, — по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.
2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года. Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан (губернского города).
3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в которую вносились под денежный залог в течение недельного срока.
4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных представителей (председателя и двух заседателей): дворян — по дворянским делам, горожан — по делам горожан, крестьян — по крестьянским делам. Суд носил характер примирительного — рассматривал гражданские иски, а также специального суда — по делам о преступлениях малолетних, умалишенных и делам о колдовстве.
Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.
Контроль за судами осуществлял генерал-прокурор. Верхним земским судам подчинялись суды первой инстанции: уездные суды, дворянские опеки и нижние земские суды.
Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством (представители сословий могли избирать только заседателей). Целый ряд дел рассматривался городскими полицейскими органами. Продолжала существовать и действовать вотчинная юстиция.
Система полицейского управления обсуждалась в процессе работы Уложенной комиссии; проект был закончен к 1771 г. Предполагалось создать полицейские органы в городах как аппарат для охраны «благочиния, покоя и добронравия».
Сфера полицейского воздействия охватывала различные недозволенные поступки и формы городской жизни: нарушение порядка при богослужении, крестном ходе, проявление излишней роскоши, распутство, скорую езду, кулачные бои.
Полиция подвергала цензуре книги и контролировала народные развлечения, чистоту города, рек, воды, съестных продуктов, наблюдала за порядком торговли, санитарным состоянием и проч.
В обязанности полиции входили также организация городской стражи, борьба с бродягами и грабителями, пожарами, нарушителями спокойствия и тайными сборищами. Полиция принимала меры по обеспечению города продуктами питания, для соблюдения правил торговли на рынках, соблюдения мер и весов, правил содержания трактиров и наемных слуг. На полицию возлагались обязанности по контролю за архитектурной планировкой города, организацией праздников и налогообложением.
Материалы, разрабатываемые в комиссии, легли в основу Устава благочиния 1782 г. По Учреждению о губернии 1775 г. предусматривалось создание специальных органов полицейского управления: нижних земских судов, возглавляемых земскими исправниками. С 1779 г. началась работа над проектом Устава благочиния, которая завершилась в 1781 г. В 1782 г. Устав был опубликован. Он включал 14 глав, 274 статьи.
Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний.
Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния — коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел, выборные от граждан — ратманы-советники.
Город делился на части и кварталы по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Все полицейские чины вписывались в систему Табели о рангах.
Руководство полицией возлагалось на губернские власти: губернское правление решало все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей, Сенат контролировал полицейское управление в столицах.
Устав благочиния перечислял ряд правонарушений и санкций, относящихся к ведению полицейских органов:
1) действия, связанные с непослушанием законам или решениям полицейских властей;
2) действия, направленные против православной веры и богослужения;
3) действия, нарушающие общественный порядок, охраняемый полицией;
4) действия, нарушающие нормы благочиния;
5) действия, нарушающие порядок управления или суда;
6) преступления против личности, имущества, порядка и др.
Полиция могла применять санкции только за некоторые правонарушения из перечисленных сфер: ведение споров против православия, несоблюдение воскресных и праздничных дней, передвижение без паспорта, неразрешенное ношение оружия. В большинстве других случаев полиция ограничивалась проведением предварительного следствия и передачей материала в судебные инстанции.
Наказания, применяемые полицией, были следующими: штраф, запрещение определенной деятельности, порицание, арест на несколько суток, заключение в работный дом.
Наиболее важным актом, имевшим целью консолидацию дворянского сословия и закрепление его привилегий, явилась «Жалованная грамота дворянству» 1785 г. В ней подтверждалось освобождение дворян от обязательной службы и закрепленное ранее (1782 г.) право собственности дворян не только «на поверхности земли», но и на полезные ископаемые в ее недрах. Дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням», заниматься торговлей. Они освобождались от личных податей, постойной повинности, телесных наказаний, получили право создавать свои сословные организации — уездные и губернские дворянские собрания, что еще в большей степени усилило их влияние на местный государственный аппарат. Правом голоса в дворянских собраниях пользовались дворяне, имевшие деревни и получившие обер-офицерский чин на действительной службе. Дворянские собрания со своими нуждами могли обращаться как к губернатору, так и непосредственно к царю. В определенной степени они были поставлены под контроль губернаторов, созывавших дворянские собрания и утверждавших в должности избранных ими лиц.
Консолидация дворянства в единое сословие, создание регулярной армии, укрепление бюрократического государственного аппарата привели к дальнейшему упрочению диктатуры дворян.
В 1785 г. была опубликована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Население города разделялось на шесть частей (разрядов). К первой части относились «настоящие» городские обыватели, которые имели в городе землю и другую недвижимую собственность; ко второй — купцы первой (с капиталом от 10 тыс. до 50 тыс. руб.), второй (от 5 тыс. до 10 тыс. руб.) и третьей (от 1 тыс. до 5 тыс. руб.) гильдии; к третьей — ремесленники, записанные в цехи; к четвертой — иностранцы и иногородние, записавшиеся в мещане; к пятой — именитые граждане: капиталисты (имевшие не менее 50 тыс. руб.), банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы, а также ученые, художники, музыканты; к шестой — все остальное посадское население, не вошедшее в первые пять частей.
Мещане, составлявшие большинство городского населения, являлись податным сословием, должны были платить подушную подать, нести рекрутскую повинность и т.д. Купцы освобождались от подушной подати, рекрутской повинности, а купцы первой и второй гильдий — и от телесных наказаний. Вместо подушной подати они платили ежегодный сбор в размере одного процента с объявленного капитала, а вместо рекрутской повинности — 500 руб.
Горожане имели свой сословный суд. Создавались и органы городского самоуправления: общая городская дума и избираемая ею из своего состава шестигласная городская дума, включавшая представителей всех шести разрядов городского населения. Городская дума должна была поощрять развитие торговли, заботиться о городских доходах, наблюдать за городским хозяйством, разрешать различные споры горожан по «ремеслам и гильдиям», следить за «порядком и благочинием» и т.п. Вся власть в городе принадлежала полицейским и административньш органам. Рост промышленности, городов, общественного разделения труда вел к усилению политической роли верхов городского населения. Правительство различными льготами поощряло их деятельность. Вполне естественно, что феодально-крепостнические отношения сдерживали развитие промышленности, мало было свободных рабочих рук, на мануфактурах в основном применялся труд крепостных крестьян. Основная тяжесть государственных поборов и повинностей падала на средние и низшие слои города. Усиливался процесс расслоения в городах, увеличивалось количество трудового населения, обострялась классовая борьба.