Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»: итоги реализации, организационно-правовые проблемы и нерешенные вопросы
А.С. Евдокимов
Аннотация
В статье рассмотрены актуальные вопросы, связанные с реализацией Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. № 2446-р, основной целью которой является интеграция в едином информационном пространстве информационно-аналитических систем общественной безопасности и безопасности среды обитания (мониторинга, прогнозирования, оповещения). Исследуется процесс реализации Концепции, возникающие при этом проблемы организационного характера, отмечается недостаточность правового регулирования и методического сопровождения вопросов создания и развития АПК «Безопасный город».
В процессе исследования были применены общенаучные и частнонаучные методы познания: аналитический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой.
Основной вывод, сделанный по итогам исследования, заключается в том, что в целях оптимизации деятельности по созданию и развитию АПК «Безопасный город» на территории Российской Федерации требуется внесение существенных корректировок в российское законодательство, разработка достаточной организационно-методической базы, выработка механизмов создания комплекса на примере пилотного субъекта Российской Федерации. Основным вкладом, который сделан автором в настоящей статье, является вывод о необходимости развития законодательства в области комплексной безопасности, сформулированные предложения по проведению организационно-правовых мероприятий в области развития АПК «Безопасный город», имеющие теоретическую и прикладную значимость. Результаты исследования могут быть применены уполномоченными органами как законодательной, так и исполнительной власти в своей практической деятельности.
Ключевые слова: безопасный город, аппаратно-программный комплекс, концепция, план, методические рекомендации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, полномочия, федеральная целевая программа, распоряжение, информационно-аналитические системы, интеграция.
Abstract
THE CONCEPT OF CONSTRUCTION AND DEVELOPMENT OF THE HARDWARE-SOFTWARE COMPLEX «SAFE CITY»: THE RESULTS OF IMPLEMENTATION, ORGANIZATIONAL AND LEGAL PROBLEMS AND OUTSTANDING ISSUES
EVDOKIMOV Aleksey Sergeevich, PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of «Technosphere Safety and Transport-Technological Machines» of the Vavilov Saratov State Agrarian University (Saratov SAU)
The article considers topical issues related to the implementation of the Concept of Construction and Development of Hardware-Software Complex «Safe City», approved by RF Government of December 3, 2014, № 2446-р, the main purpose of which is integration of information-analytical systems of public safety and security of the human environment into a single information space (monitoring, forecasting, alerts). The article investigates the process of implementation of the Concept, the organizational problems, highlights the insufficiency of legal regulation and methodical support of the issues of creation and development of agro-industrial complex «Safe city». In the process of research, general scientific and private scientific methods of cognition were applied: analytical, logical, structural-functional, comparative legal.
The main conclusion, drawn on the basis of the results of the study, is that in order to optimize the activities concerning creation and development of AIC «Safe City» in the territory of the Russian Federation it is required to introduce significant adjustments to the Russian legislation, to develop sufficient organizational and methodical basis, to develop mechanisms for creating a complex on the example of a pilot constituent entity of the Russian Federation.
The main contribution made by the author in this article is the conclusion about the need to develop legislation in the field of complex security, formulated theoretical and applied proposals for carrying out organizational and legal measures in the field of development of AIC «Safe City». The results of the study can be applied by authorized legislative and executive bodies in their practical activities.
Keywords: safe city, hardware and software complex, concept, plan, methodical recommendations, state authorities, local governments, powers, federal targeted programme, Government Order, information and analytical systems, integration.
Понятие аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» (далее -- Комплекс, АПК «Безопасный город») появилось в практике правоприменения правоохранительных органов относительно недавно. По поручению Президента Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. № Пр-1564 «О создании государственной системы профилактики правонарушений МВД России» в ряде субъектов Российской Федерации начались работы по созданию подсистем видеонаблюдения, экстренной связи «Гражданин-полиция», спутниковых навигационно-мониторинговых систем ГЛОНАСС1. На четвертом заседании Государственного совета Российской Федерации Президентом РФ была поставлена задача Правительству Российской Федерации организовать работу по созданию и применению принципиально новой системы технических средств для охраны правопорядка и общественной безопасности. В рамках региональных программ профилактики преступлений и правонарушений в соответствии с поручением Президента РФ от 29 июня 2007 г. № Пр-1293ГС, на реализацию мероприятий по внедрению и развитию систем АПК «Безопасный город» с 2007 по 2013 г. включительно выделено более 26,4 млрд руб. Развитие и внедрение современных информационных технологий в системе МВД России : интервью с начальником Департамента информационных технологий, связи и защиты информации Министерства внутренних дел Российской Федерации генерал-лейтенантом внутренней службы Тюркиным М. Л. // URL: http://www.garant.ru/interview/348616/ (дата обращения: 17 октября 2018 г.). Балановский В. Л., Габур С. П., Плотников Н. И. Безопасный регион (город): устойчивое развитие и новые доступные технологии // Международная конференция RESILIENS 2014 Международного центра по ядерной безопасности Института физико-технической информатики : сборник трудов конференции. Протвино, 2015. С. 148--153.
С 2007 по 2014 г. работа по созданию и развитию Комплекса проводилась исключительно в контексте формирования правоохранительных систем видеонаблюдения, фото- и видеофиксации преступлений и правонарушений. Главным координатором по вопросам создания и развития АПК «Безопасный город» в указанный период выступало Министерство внутренних дел России и его территориальные органы.
В 2014 г. данную работу предложено существенным образом переформатировать. Распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 2446-р утверждена Концепция построения и развития АПК «Безопасный город» Распоряжение Правительства РФ от 03.12.2014 № 2446-р «Об утверждении Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»» // СЗ РФ. 2014. № 50. Ст. 7220. (далее -- Концепция), определившая принципиально новые подходы в организации работы по рассматриваемому направлению деятельности.
Концепцией предложена реализация единого системного подхода к обеспечению общественной безопасности, правопорядка,безопасности среды обитания путем существенного улучшения координации деятельности сил и служб, ответственных за решение этих задач, посредством внедрения на базе муниципальных образований комплексной информационной системы, обеспечивающей прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз.
Мнения о необходимости объединения в единое информационное пространство большого количества разнообразных информационно-аналитических, мониторинговых систем, направленных на обеспечение безопасности в различных отраслях, и об отсутствии единого подхода к вопросам обеспечения безопасности в комплексном понимании высказывались неоднократно Панков М. А., Любченко В. И., Вихман В. В. Разработка структуры программно-аппаратного комплекса «Безопасный город» // Сборники конференций НИЦ «Социосфера». 2013. № 23. С. 80--82 ; Пастухов П. С., Лосавио М. Использование информационных технологий для обеспечения безопасности личности, общества и государства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 2. C. 231--236., и именно в Концепции они нашли свое полное отображение.
При этом базовым уровнем построения и развития Комплекса определено муниципальное образование, единая дежурно-диспетчерская служба (ЕДДС) которого является центром сбора и обработки информации посредством интеграции в ЕДДС систем (сегментов систем) мониторинга, прогнозирования, информирования и оповещения населения, обеспечения принятия решений, управления силами и средствами.
Главная идея Концепции заключается в объединении всего комплекса перечисленных систем, наряду с системой видеонаблюдения и фотовидеофиксации, комплексной системой оповещения и информирования населения (КСЭОН), системой обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру 112, государственной автоматизированной информационной системой ЭРА-ГЛОНАСС и ряда других уже созданных или только планируемых к созданию систем в АПК «Безопасный город». Главным координатором на федеральном уровне по вопросам создания и развития Комплекса было определено МЧС России.
В декабре 2014 г. МЧС России утвердило план мероприятий по реализации Концепции План мероприятий по реализации Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса технических средств «Безопасный город» (утв. МЧС России 23.12.2014 № 14-7-5481) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»., которым была определена понятная последовательность действий по реализации основных ее положений. Их суть сводилась к проведению в течение 2015 г. всех необходимых подготовительных мероприятий: выбор пилотных регионов, в которых Комплекс будет создаваться в первоочередном порядке, подготовка изменений в федеральное и региональное законодательство, подготовка предложений по архитектуре и финансированию создания Комплекса. К концу 2015 г. планировалось утверждение федеральной целевой программы «Безопасный город» в рамках соответствующей государственной программы с наполнением ее консолидированными финансовыми средствами, за счет которой также к исходу 2015 г. было запланировано создание и испытание опытных участков систем Комплекса в пилотных регионах и муниципальных образованиях, входящих в их состав.
Результаты апробации с учетом доработок планировалось применить в субъектах Российской Федерации, перечень которых на 2016 г. предполагалось определить в федеральной целевой программе «Безопасный город». При этом отбор регионов должен был проводиться ежегодно с выделением федерального финансирования. Таким образом, к 2020 г. планировалось создать АПК «Безопасный город» на территории всей Российской Федерации.
Для координации работ по созданию Комплекса была образована Межведомственная комиссия по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем АПК «Безопасный город» Постановление Правительства РФ от 20.01.2014 № 39 (ред. от 23.09.2017) «О Межведомственной комиссии по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса технических средств «Безопасный город»» // СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 498.. На заседании этой комиссии были определены пилотные регионы, среди них: субъекты Российской Федерации, в которых было запланировано проведение матчей чемпионата мира по футболу 2018 г., а также регионы Северо-Кавказского федерального округа Протокол заседания межведомственной комиссии АПК «Безопасный город» от 13.05.2014 № 2 // URL: http://www.mchs.gov.ru/upload/site1/document_file/OdU8Ok8GSY.pdf (дата обращения: 17 октября 2018 г.)..
Вместе с тем несмотря на то, что положениями Концепции, плана по ее реализации определялось, что основным инструментом создания Комплекса должна являться федеральная целевая программа, она принята не была. Это стало первой и, на наш взгляд, одной из важных проблем, повлиявших на отступление от плана реализации Концепции и его последующую отмену.
Вторым немаловажным проблемным моментом является отсутствие нормативного отнесения к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вопросов создания и развития АПК «Безопасный город», хотя положения Концепции прямо указывают на эти органы публичной власти как на основных исполнителей мероприятий, связанных с созданием и развитием Комплекса. информационный безопасность аппаратный программный
Безусловно, нормы российского законодательства, устанавливающие компетенцию органов публичной власти Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 ; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822., относят к предмету их ведения решение вопросов, связанных с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Однако при детальном рассмотрении полномочий данных органов в рассматриваемой области, детализированных положениями Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. (ст. 11), можно сделать вывод, что в их перечень включены мероприятия по созданию и эксплуатации отдельных информационных систем и систем оповещения: общероссийской комплексной системы оповещения и информирования населения (ОКСИОН), обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру 112, системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (КСЭОН). При этом согласно положениям Концепции все данные системы должны войти в состав Комплекса, однако его создание и развитие не включено в состав компетенции органов публичной власти.