Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым адресное отнесение вопросов создания АПК «Безопасный город» к полномочиям органов публичной власти. При этом в 2015 г. межведомственная комиссия разделяла данную точку зрения, и МЧС России было дано поручение подготовить проекты соответствующих изменений Протокол заседания межведомственной комиссии АПК «Безопасный город» от 22.05.2015 № 5 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712., однако данное поручение остается невыполненным до сегодняшнего дня.
Третья проблема на пути реализации Концепции заключается в отсутствии нормативного правового акта, четко определяющего механизм создания Комплекса, права, обязанности участников данного процесса, механизм финансового обеспечения.
Сама Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ, т.е. является актом, не имеющим нормативного характера. Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» «акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации»11. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления «рекомендовано» руководствоваться положениями Концепции, которая не содержит императивных предписаний.
В общем смысле термин «концепция» -- система взглядов на что-нибудь, основная мысль Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М., 2005. С. 293.. Безусловным представляется вывод о том, что «система взглядов» должна быть выражена в конкретном нормативном правовом акте, отсутствие которого никак не способствует созданию и развитию АПК «Безопасный город».
В условиях возникшей правовой неопределенности основные проблемные вопросы должна была решать упомянутая выше межведомственная комиссия, а также совет главных конструкторов АПК «Безопасный город», который создан в целях «разработки проектов организационно-методических, нормативно-технических и информационно-справочных документов, обеспечивающих построение и развитие АПК «Безопасный город» в Российской Федерации» Регламент рабочей группы (совета главных конструкторов аппаратно-программного комплекса «Безопасный город») для обеспечения методической деятельности Межведомственной комиссии по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» (утв. МЧС России 07.12.2016) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»..
Однако каких-либо типовых решений по созданию Комплекса разработано не было, хотя такие решения в качестве методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе органам местного самоуправления, особенно на начальном этапе реализации Концепции, требовались. Методические рекомендации по построению и развитию АПК «Безопасный город» в субъектах Российской Федерации, изданные в 2015 г. и незначительно обновленные в 2016 г. Методические рекомендации по построению и развитию АПК «Безопасный город» в субъектах Российской Федерации, раскрыв сущность отдельных организационных вопросов, не привнесли полной ясности в процедуру создания Комплекса, механизм интеграции в него отдельных блоков безопасности.
Немаловажным фактором при методическом обеспечении достаточно сложной работы по созданию АПК «Безопасный город» явилось наличие понятного перечня различных информационных, мониторинговых, управляющих систем, которые должны быть интегрированы в состав Комплекса, являясь базовой структурной единицей построения. Разделом IV Концепции основные функциональные требования к Комплексу сгруппированы по следующим блокам: безопасность населения и муниципальной (коммунальной) инфраструктуры; безопасность на транспорте; экологическая безопасность; координация работы служб и ведомств и их взаимодействие. Данные блоки содержат перечни более 150 различных направлений, в которых возможно создание таких информационных систем (подсистем).
При отсутствии понятной централизованной позиции совета главных конструкторов АПК «Безопасный город» единства в данном вопросе в субъектах Российской Федерации не было достигнуто, цифры по количеству систем, которые необходимо включать в состав Комплекса, по разным оценкам специалистов и должностных лиц, назначенных ответственными за его создание, варьировались от 10 до 300.
В методических рекомендациях 2016 г. были обозначены централизованные, децентрализованные и гибридные модели создания Комплекса, но примерный перечень реально приближенных к действительности систем так и не появился. На наш взгляд, отсутствие разработанного специалистами централизованного перечня максимально возможного количества информационных, мониторинговых систем (сегментов систем), которые могут быть включены в состав АПК «Безопасный город», является ключевым организационным просчетом на пути его создания и развития. Безусловно, он не может быть одинаков для всех, однако примерный перечень с возможностью выбора систем адаптированно к особенностям регионов и муниципальных образований явно необходим даже сегодня, спустя четыре года с момента принятия Концепции.
Еще в плане реализации Концепции (2014 г.) было обозначено мероприятие по организации научно-исследовательских работ по разработке типовых проектных и организационных документов по созданию и развитию Комплекса на муниципальный район и городской округ с различным количеством населения (срок исполнения -- II квартал 2015 г.).
В 2016 г. (видимо, во исполнение плана) было выпущено Методическое пособие по разработке организационных документов по созданию и развитию АПК «Безопасный город» Методическое пособие по разработке организационных документов по созданию и развитию АПК «Безопасный город», в положениях которого не нашли отображения вопросы последовательности и порядка действий органов местного самоуправления по созданию Комплекса, не было предложено каких-либо простых типовых решений. Данное пособие, по сути, является большим научным трудом, отражающим технические требования к различным системам и блокам Комплекса, понятным лишь узким техническим специалистам в области IT-технологий, связи и т.п. Актуальность разработки типовых решений по созданию АПК «Безопасный город» еще раз была отмечена межведомственной комиссии в конце 2016 г. (до 1 марта 2017 г. было предложено представить такие решения председателю комиссии вместе с порядком и стоимостью их создания) Протокол заседания межведомственной комиссии АПК «Безопасный город» от 20.12.2016 № 8. Некоторые попытки унифицировать архитектуру Комплекса были предприняты и в научной литературе Бокова О. И., Дунин В. С., Хохлов Н. С. К вопросу о внедрении механизмов интеллектуального анализа в информационную среду АПК «Безопасный город» // Моделирование, оптимизация и информационные технологии. 2015. № 4. С. 18..
Отдельно стоит отметить, что исполнение решений межведомственной комиссии не всегда осуществлялось в полном объеме, достаточно большое количество поручений до сих пор остается невыполненными. Сама комиссия стала отмечать, что работа по созданию и внедрению Комплекса в регионах организована неэффективно и проводится с существенным нарушением ранее установленных сроков Протокол заседания межведомственной комиссии АПК «Безопасный город» от 13.04.2016 № 7.
Совокупность данных организационно-правовых проблем и неопределенностей привела к тому, что процесс реализации Концепции отклонился от намеченного плана, а местами и застопорился. В результате был принят новый план мероприятий по реализации Концепции на период 2016--2020 гг. План мероприятий по реализации Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса технических средств «Безопасный город» на период 2016--2020 годов (утв. МЧС России 15.06.2016 № 2-4-35-64-14) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»., положения которого уже не содержат четкой стратегии, лишь указывая на необходимость создания Комплекса на всей территории России в срок до 2020 г. Распределение субсидий субъектам Российской Федерации в плане предусмотрено лишь «при выделении дополнительного финансирования из федерального бюджета».
Отдельные положения Концепции, не выполненные в обозначенные сроки, потеряли свою актуальность. Однако, несмотря на очевидную необходимость корректировки этих положений, изменения в Концепцию до сих пор не внесены.
Стоит отметить, что в 2017 г. в рамках государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» все же была принята подпрограмма Г «Построение и развитие аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»» Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 300 (ред. от 30.03.2018) «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2149., которой предусмотрено финансирование научно-технического, нормативно-правового и организационно-методического обеспечения реализации мероприятий по построению и развитию Комплекса (видимо, речь идет об упомянутом выше методическом пособии).
В подпрограмме также указано, что в связи с отсутствием в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» финансирования рассматриваемой подпрограммы показатель по построению Комплекса в 100 % регионов планируется достичь за счет средств субъектов Российской Федерации.
В итоге на сегодняшний момент фактически во всех субъектах Российской Федерации созданы региональные межведомственные рабочие группы, утверждены планы реализации Концепции, утверждены пилотные муниципальные образования, согласованы с советом главных конструкторов АПК «Безопасный город» технические задания на создание Комплекса Азнаурьян С. А. Вопросы, связанные с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на территории Магаданской области // Совершенствование гражданской обороны в Российской Федерации : сборник трудов конференции. М., 2015. С. 50--52., однако практическая реализация остается на невысоком уровне: в полном объеме АПК «Безопасный город» так нигде и не создан. Достаточно большая работа была проведена в регионах, принимавших матчи чемпионата мира по футболу 2018 г., однако приоритетным направлением здесь являлось в основном развитие правоохранительного сегмента Комплекса. Стоит отметить, что опыт создания АПК «Безопасный город» в данных субъектах Российской Федерации до остальных регионов не доводился.
Несмотря на критику, приведенную в работе, глупо было бы отрицать особую значимость и необходимость создания АПК «Безопасный город», объединения всех информационноаналитических систем безопасности на одной интеграционной платформе. На наш взгляд, это идея будущего, хотя уже сегодня необходимо принять ряд мер правового и организационного характера, направленных на исправление сложившейся ситуации и придание импульса развитию Комплекса.
В этих целях представляется целесообразным выполнение следующих мероприятий.
Во-первых, требуется проведение корректировки положений Концепции, касающихся этапности и сроков создания Комплекса, определения источников финансирования, с внесением соответствующих изменений и последующей разработкой пошагового и приближенного к объективным реалиям плана ее реализации.
Во-вторых, необходимо принятие нормативного правового акта, определяющего полномочия органов публичной власти, основные требования к созданию Комплекса и механизмы их реализации в целях устранения возникших организационно-правовых пробелов и неоднозначностей, которые сегодня вызывают столько дискуссий и вопросов, никак не способствуя продвижению единой централизованной политики в области безопасности.
В-третьих, целесообразно внесение изменений в подпрограмму «АПК «Безопасный город», определение реальных экономических инструментов, программных мероприятий по созданию Комплекса. При этом считаем особо важным моментом выделение федерального финансирования на создание опытного участка Комплекса хотя бы в одном субъекте Российской Федерации в полном объеме с последующим детальным анализом результатов его создания и, что немаловажно, с последующей эксплуатацией (вопросы технического обслуживания в статье даже не рассматривались, а это, по многим оценкам, достаточно сложная в организационном плане и очень затратная часть развития Комплекса Муравьев В., Яфаев Я. Безопасный город от идеологической концепции к действующей системе // Алгоритм безопасности. 2017. № 2. С. 20--27.). Представляется, что в течение двух лет возможно определить примерную стоимость создания, основные проблемные аспекты в целях последующего внедрения результатов апробации в других регионах.
В-четвертых, обязательно должна быть разработана доступная методическая база, типовые решения по созданию Комплекса и прежде всего полный и понятный перечень информационных, аналитических систем (сегментов систем), планируемых к интеграции в структуру АПК «Безопасный город». Предлагаем разбить этот перечень на три блока: системы, которые уже созданы и функционируют в большинстве регионов; системы, которые создаются или планируются к созданию в ближайшее время; системы, создание которых планируется позже.