Основным правовым актом, регулирующим организацию и функционирование конфликтных комиссий, следует признать Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение о конфликтных комиссиях), утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»1 . Несмотря на то, что это Положение деюре распространяется только на федеральные органы исполнительной власти, оно в силу рекомендации, содержащейся в п. 8 названного Указа Президента Российской Федерации, является правовым ориентиром и для деятельности конфликтных комиссий, функционирующих в исполнительных органах субъектов Российской Федерации, а также в органах местного самоуправления. А поскольку, как показывает практика, рекомендательные нормы федерального законодательства в большинстве случаев рассматриваются субъектами, которым они адресованы, в качестве обязательных, не следует удивляться тому, что положения о конфликтных комиссиях, принятые на региональном и местном уровнях, в подавляющем большинстве случаев представляют собой простую кальку с федерального акта - Положения о конфликтных комиссиях. Воспроизведение норм Положения о конфликтных комиссиях в нормативных актах субъектов Российской Федерации само по себе в принципе допустимо, и во многих случаях это более рациональное решение, чем создание новых норм при наличии апробированных и вполне эффективно действующих. Как отмечают исследователи, важнейший недостаток организации работы конфликтных комиссий, имеющий стратегическое значение в плане задач противодействия коррупции, заключается в навязанной Положением о конфликтных комиссиях пассивности конфликтных комиссий: большую часть времени они фактически работают в режиме ожидания поступления соответствующих материалов и обращений. Вместе с тем механизм (порядок) поступления и оценки данных материалов зачастую нигде не определен. Комиссии должны служить связующим звеном между государственными органами, в которых созданы, и правоохранительными и контролирующими органами; комиссии наделены серьезными полномочиями, имеют спектр средств и методов предупреждения и борьбы с коррупционными проявлениями на государственной службе. Поэтому в сложившейся ситуации для активизации деятельности конфликтных комиссий представляется
важным организовать регулярное взаимодействие, обмен информацией с правоохранительными и иными государственными органами, что позволит наладить совместную работу и сократить до минимума возникающие организационные издержки.
2.2 Средства, способы и методы предупреждения и разрешения конфликта интересов на государственной службе
Активизация борьбы с коррупцией, имеющая место в последние годы, сместила акценты в деятельности конфликтных комиссий, поставив де-факто во главу угла работы комиссий рассмотрение конфликтных ситуаций, связанных с коррупцией. Рассмотрением же ситуаций, связанных с этической оценкой поведения государственного служащего, конфликтные комиссии в текущий момент времени практически не занимаются, так как соответствующих оснований для проведения заседания в правовых актах не предусмотрено. В связи с этим представляется необходимым включать в положения о конфликтных комиссиях дополнительные основания для проведения их заседаний, такие, например, как поступление обращения или жалобы на некорректное поведение гражданского служащего. В любом случае в соответствующих правовых актах должен быть предусмотрен максимально подробный порядок, касающийся содержания, формы и способов направления информации, являющейся основанием для проведения заседания конфликтной комиссии, а также субъектов, могущих это делать: например, в случае с некорректным поведением гражданского служащего важно предусмотреть для граждан и организаций право обращения в комиссию.
Таблица 1 – Соотношение понятий конфликта интересов (Пример: Заместитель руководителя контрактной службы состоит в браке с директором ООО: *…*)
ФЗ № 44-ФЗ
ФЗ № 7-ФЗ
|
ФЗ № 273-ФЗ
Ст.10
|
Последствия:
п. 22 ст.34 ФЗ № 44-ФЗ
Ст. 27 ФЗ № 7-ФЗ
- Признание судом недействительным
Заключенного контракта
|
Последствия:
ст. 14.1 ФЗ № 25-ФЗ
- увольнение служащего со службы
|
При этом указанные законы предусматривают разные последствия за допущение ситуации конфликта интересов. Федеральный закон № 44-ФЗ обязует комиссию по осуществлению закупок принять решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика или отказать в заключении контракта с победителем в случае установления конфликта интересов. Нарушения требования о недопущении конфликта интересов влечет ничтожность государственного контракта на основании пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации. При возникновении конфликта интересов в рамках Федерального закона № 7-ФЗ «заинтересованное лицо» обязано согласовать свои действия с
органами управления некоммерческой организацией, получить одобрение сделки. Сделки, совершенные с заинтересованностью и без одобрения органом управления, могут быть признаны судом недействительными. «Заинтересованное лицо» несет перед некоммерческой организацией ответственность в размере убытков, причиненных некоммерческой организации. Допущение конфликта интересов в смысле, заложенном в Федеральном законе № 273-ФЗ, лицом, обязанным соблюдать требование об его предотвращении и урегулировании, влечет применение мер дисциплинарной ответственности к указанному лицу вплоть до увольнения в связи с утратой доверия. Различие определений рассматриваемого понятия может повлечь ситуацию, когда по смыслу одного закона конфликт интересов отсутствует, а по смыслу другого – присутствует. Например, директор ООО «Лучик» является супругой заместителя руководителя контрактной службы. С формальной точки зрения конфликта интересов по смыслу Федерального закона № 44-ФЗ не возникает
Не менее важная проблема регламентации статуса конфликтных комиссий заключается в отсутствии в действующем законодательстве (как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях) нормативно закрепленных принципов, на которых строится деятельность названных органов. По сути, комиссии осуществляют досудебную процедуру административного разбирательства посредством участия третьей стороны, которая может и имеет право разрешать подобную ситуацию, а также выполняют функцию механизма защиты государственного служащего от неправомерных действий руководителя.
Для принятия решения о выводе члена комиссии по основаниям, не являющимся безусловными, требуется проведение оценки соответствующих фактов. Поэтому в данном случае представляется целесообразным рассмотрение данного вопроса предоставить самой конфликтной комиссии; решение по существу должно приниматься голосованием, а оформляться - решением комиссии с необходимыми рекомендациями для руководителя государственного органа.
Рисунок 2 – Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
Таким образом, вне рамок правового регулирования деятельности комиссий остались сложные процедурные вопросы: на какой стадии должно осуществляться ознакомление с поступившими на рассмотрение комиссии материалами, кто именно осуществляет ознакомление заинтересованных лиц с данными материалами, в какие сроки должно быть проведено ознакомление и каким процессуальным документом должны быть оформлены его результаты.
Анализ практики деятельности конфликтных комиссий показывает, что ознакомление с поступившими на их рассмотрение материалами происходит, как правило, на стадии подготовки комиссионного заседания, до начала рассмотрения материалов, по существу. Согласно п. 18 Положения о конфликтных комиссиях организация ознакомления с информацией, поступившей на рассмотрение, лежит на их председателях, однако по факту ознакомление с материалами производит секретарь комиссии по устному поручению ее председателя, при этом никакие процессуальные документы по данному факту не составляются. В связи с этим представляется необходимым в положениях о конфликтных комиссиях закрепить срок, в течение которого заинтересованные лица должны быть ознакомлены с поступившими на рассмотрение комиссии материалами, объем правомочий по ознакомлению, очередность ознакомления с материалами, вид и содержание документа, фиксирующего факт, срок, субъектов и результаты ознакомления, порядок подачи ходатайств, заявлений и замечаний по результатам ознакомления. В связи с возможным содержанием в поступивших материалах информации конфиденциального характера, а также информации, составляющей охраняемую законом тайну, объем правомочий по ознакомлению с материалами должен быть различным. В частности, гражданскому служащему, в отношении которого будет рассматриваться вопрос о несоблюдении им требований к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и т.п., а также его представителю должны быть предоставлены условия не только для ознакомления, но и для копирования материалов, производства выписок из них. В это же время членов комиссии представляется целесообразным ограничить лишь производством выписок. Помимо документов, собственно фиксирующих факт ознакомления, у ознакомленных уже с документами лиц также необходимо расписку о неразглашении ставших им известными из материалов фактов и обстоятельств.
Важно обеспечить очередность ознакомления участников заседания с материалами, поступившими на рассмотрение комиссии: представляется целесообразным вначале ознакомить с данными материалами государственного служащего, в отношении которого будет рассматриваться вопрос о несоблюдении им требований к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и т.п., его представителя, а затем уже членов комиссии и других лиц. Поскольку в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность конфликтных комиссий, сроки ознакомления участников заседания с материалами, поступившими на рассмотрение комиссии, не определены, они ограничиваются временным периодом стадии подготовки материалов к рассмотрению. Значит, де-факто срок течет с момента представления материалов в комиссию до момента начала ею рассмотрения поступивших материалов, по существу. Но является ли такой, пусть и относительно определяемый, срок достаточным.Здесь возникает уже другая проблема - соблюдение в деятельности конфликтных комиссий, установленных в Положении о конфликтных комиссиях сроков. Что касается документа, оформляющего прекращение производства по материалам, то в данном случае предлагается использовать по аналогии с процессуальным законодательством форму определения. Протокол для оформления решения о прекращении производства по поступившим материалам не представляется возможным использовать в случае единоличного решения председателя комиссии, так как заседание не проводится. Содержательно определение комиссии рекомендуется максимально приблизить к требованиям Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: должны отражаться субъект, принявший решение, и способ принятия решения (коллегиально/единолично), а также основание и мотивы принятия. Нет полной ясности и в механизме обжалования решений конфликтных комиссий. Большинство принимаемых ими решений имеют значение рекомендаций для руководителя государственного органа - в данном случае конфликтные комиссии выступают, по сути, в роли исследователей-аналитиков, готовящих лишь эмпирическую базу для решения руководителя. Поскольку напрямую прав государственных служащих решения комиссий, носящие рекомендательный характер, не затрагивают, а руководитель органа ими не связан, то предмет обжалования де-юре отсутствует. Иная ситуация с решениями комиссий, носящими обязательный характер: различные исследователи сходятся во мнении, что по существу возможно обжалование только этих решений, к числу которых в настоящее время относится лишь обращение гражданина, замещавшего в государственном