Критерии эффективности государственного и регионального управления в контексте проектного подхода
1.В поисках новой парадигмы публичного управления
управление государственный общество проектный
Важнейшим инструментом государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры в условиях ситуации неопределенности, являются институты развития. Их основная цель состоит в решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики, создания поля конкурентной политики, устойчивых каналах коммуникации и власти, позволяющих конструировать
эффективные стратегии публичного управления. Таким институтом развития на уровне региона являются системы регионального управления, способные выступать эффективными механизмами формирования и реализации проектов регионального развития.
Цель статьи состоит в разработке проектно-целевых принципов деятельности органов государственного управления и механизмов их имплементации в практики региональных органов власти. Концептуальное видение системы государственного управления, предлагаемое авторами, состоит в том, что механизм государственного управления представляет собой процесс принятия решений, выраженных в справедливом распределении общественного блага в соответствии с запросами общества и осуществленное системой органов государственной, региональной и муниципальной власти страны.
Переход России к инновационному типу экономического и политического развития требует переосмысления существующих подходов к интерпретации механизма государственного управления, понимания логики его модернизации в целях достижения нового качества жизни населения. Следует отметить, что в зарубежной науке, прежде всего, британской и американской, понятие «механизм государственного управления» отсутствует. Это связано с рыночным, утилитарным пониманием термина «механизм», как набора средств, инструментов, рычагов, взаимодействующих друг с другом, и не интерпретируемым функционально, как процесс последовательного влияния или преобразования. При этом, понятие «государственное управление», используемое в англо-саксонской науке, трактуется как процесс реализации государственной политики, как процесс влияния государственных, правительственных органов власти на частный сектор и общественность в важных для правительства сферах с помощью специфических инструментов управления, которые максимизируют эффективность такого воздействия для достижения желаемого результата [10, с. 122-150].
Традиционно, в научной литературе существует несколько подходов в анализе и трактовке понятия «механизм государственного управления», акцентирующих внимание на различные аспекты его функционирования. В рамках теории администрирования понятие «механизм государственного управления» рассматривается как процесс влияния субъекта на поведение объекта управления для достижения поставленной цели, эффективность которого зависит от характера и факторов воздействия. Так, Богородецкий П.А., Титов В.Н. определяют понятие «механизм управления»,, как сложную управленческую категорию с четко определенной структурой, методами, рычагами, инструментами воздействия на объект управления с соответствующим обеспечением (организационным, правовым, информационным), предназначенную для практического осуществления государственного управления и достижения поставленных целей [6, с. 13]. Социологический подход рассматривает механизм государственного управления как взаимосвязь элементов, процессов, закономерностей, благодаря которому, субъект государственного управления удовлетворяет потребности общества путем принятия соответствующих управленческих решений [11, с. 261]. Диалектический подход рассматривает механизм государственного управления как средство разрешения противоречий, возникающих в реальности и представляющий процесс последовательных действий по их разрешению с использованием соответствующих управленческих методов для достижения определенной цели [2, с. 508]. Сущностный подход интерпретирует механизм государственного управления через системные свойства субъекта и объекта управления и включает в себя: цели управления, элементы объекта, на который оказывается воздействие, действия для достижения целей, методы воздействия, материальные и финансовые ресурсы управления, социальной и организационный потенциал [5, с. 33]. Наконец, комплексный подход понимает механизм государственного управления в соответствии с его функциональным назначением по управленческому воздействию (организационно-правовой, финансово-экономический, институциональный и т.п.) [4, с. 290].
Несмотря на многообразие научных школ и подходов, современная система государственного управления испытывает серьезный недостаток в концептуальном осмыслении новых реалий и конструирования моделей публичного управления, способных адекватно ответить на возникающие вызовы и угрозы. Ресурсы централизованных систем публичного управления исчерпаны, а полиархические модели государственного управления пока не слишком убедительны. В условиях децентрализации государственной власти, развития устойчивого тренда деволюции функций и полномочий от центральных органов власти к органам регионального и местного управления и самоуправления, наиболее эффективным методом реализации государственной политики во взаимоотношениях государства с обществом на уровне региона становится использование проектного подхода в государственном управлении.
2.Государственное управление в контексте проектного подхода
В мировой практике публичного управления проектный подход является наиболее апробированным и эффективным. Его постоянное использование в разных странах накапливает богатый опыт его имплементации и возможной адаптации к национальным условиям для дальнейшего его эффективного применения. В отличие от директивных методов публичного администрирования или отдельных подходов функционального менеджмента, проектный подход позволяет решать актуальные вопросы регионального развития, концентрируя ограниченные ресурсы и время для реализации конкретных сформулированных задач - проектов. По мнению Машенцова Л.С. и Богомолова И.В. элементы проектного менеджмента целесообразно вводить, как в государственное и муниципальное управление, так и во взаимосвязи органов государственной власти и органов местного самоуправления. Понятие «проект» они рассматривают с позиций проектного менеджмента, где он понимается как организационно-техническая система четко сформулированных задач, физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации, которые создаются и внедряются для реализации этих задач, а также совокупность материальных, финансовых и других ресурсов и управленческих решений по их выполнению [9, с. 290]. Элементами проекта является идея, средства ее реализации и результаты. Фазами проекта является концепция проекта, разработка и подготовка проекта, реализация проекта, окончание проекта. Каждая из фаз характеризуется набором относительно устойчивых элементов и определенной технологии выполнения. Проектный подход требует четкое определение задач проекта, требующихся ресурсов, временных ограничений реализации проекта, результатов проекта. В зависимости от объема и масштаба задач различают мегапроекты (международные, национальные, межотраслевые, отраслевые), мультипроекты (сложные, многоэтапные монопроекты), монопроекты (отдельные проекты различных типов).
Для государственного управления подобный подход крайне актуален, особенно при реализации сложных, масштабных или эксклюзивных объектов, или в условиях антикризисного управления для выполнении работ с жесткими требованиями по времени и бюджету или работ с высокими техническими характеристиками. Важной чертой проектного подхода является и то, что завершение одного проекта иногда становится началом для последующего, что крайне важно при реализации определенных утвержденных программ или стратегий развития. Введение проектного подхода в государственном управлении позволит применять инструменты проектного менеджмента при формировании и реализации государственных программ, повысить качество контроля сроков, затрат и эффективности при реализации проектов. Однако важно подчеркнуть, что применение проектного подхода в государственном управлении должно иметь комплексный характер, связанный с четким осознанием того, что проектный менеджмент не может заменять систему программирования и стратегического планирования в государстве, особенно на региональном уровне. Наоборот, проектный менеджмент должен стать качественным инструментом реализации программ в пределах утвержденных стратегий развития, а проекты регионального развития должны соответствовать программам социально-экономического развития и иметь прямую взаимосвязь с ней.
Исследуя взаимосвязь государственного управления и проектного менеджмента, Абрамов Р.А. приводит аргументы в пользу целесообразности применения концепции управления проектами для формирования и реализации проектов в сфере государственного управления [1, с. 114]. Он утверждает, что управление проектами является универсальной концепцией, применяемая для осуществления любых проектов в любых отраслях или направлениям (образование, развитие науки, медицина, тяжелая промышленность, обеспечение вооруженных сил, модернизация оборонного комплекса).
Недостаток внимания со стороны государственной власти по применению проектного подхода при решении различных проблем, которые почти невозможно или крайне непродуктивно решать в пределах стандартных структур и управленческих технологий, по мнению Бурова В.Ю., значительно снижает эффективность и качество государственного управления, вследствие чего возникает угроза срыва выполнения задач и провала реализации любой политики или реформы [7, с. 249]. К этому можно добавить тот факт, что отсутствие новейших управленческих практик и концепций по управлению государством, областью, городом, общиной свидетельствует о заметном отставании теоретической базы публичного управления и господстве устарелых подходов. Эта ситуация порождает порочную практику разработки неэффективных стратегий развития, оторванных от реальности, программ социально-экономического развития, которые не имеют четких планов и механизмов реализации. Следствием этого является затратный характер экономики, не связанный с реальными запросами населения. В качестве примера можно привести тот факт, что при областных государственных администрациях до сих пор существует практика мониторинга информации по сбору урожая или надоев молока (производства того или иного товара, предоставление определенных услуг) на подконтрольных территориях. Эта информация анализируется, рассчитывается в процентах и подается в Правительство, где официально обнародуется. Она является конечной, потому что в дальнейшем нигде не используется и ни на что не влияет. Такой подход является пережитком командно-административной системы планирования экономики, где государство было монополистом не только в производстве товаров и услуг, но и планировании и программировании. В плановой экономике централизованное управление было эффективным, поскольку существовал определенный управленческий цикл, контрольные цифры которого задавались политической системой того времени. Однако в современных условиях, когда частный сектор охватывает почти все отрасли экономики, а государственная собственность постоянно сокращается, такой подход является крайне неэффективным. Сбор информации областными государственными администрациями и предоставление ее в Правительство дублирует функцию управления статистики. Рыночные условия требуют новых подходов к планированию и программированию социально-экономического развития, особенно учитывая тот факт, что прямое вмешательство или давление на деятельность частного сектора (для увеличения показателей развития) является недопустимым в демократических государствах.
Применение проектного подхода в государственном управлении позволит сформировать гибкую организационную структуру управления, способную своевременно реагировать на изменения внутренней и внешней среды в условиях свободного рынка. Использование проектного подхода является наиболее приемлемым для стимулирования регионального развития, поскольку позволяет в условиях постоянных ограничений (времени, бюджета, ресурсов) реализовывать конкретные задачи. При этом областные государственные администрации обязаны учитывать статистическую информацию только как инструмент в построении эффективных планов и программ развития, предоставляя конкретные предложения Правительству для дальнейшего принятия адекватных решений. Учитывая децентрализацию и дальнейшее делегирование полномочий, функций и ресурсов в органы местного самоуправления такой подход будет эффективным лишь при условии учета показателей SWOT-анализа при выявлении слабых сторон и разработки четких планов развития.
Результаты использования инструментов проектного менеджмента в развитии публичного сектора региона и муниципалитета позволяют констатировать позитивные результаты. Это обусловлено тем, что при применении проектного подхода в публичном управлении предусматривается: распределение руководством задач, функций, целей и обязанностей по реализации проекта и повышение контроля за выполнением задач подчиненными; определение иерархической структуры проекта (по принципу «дерево работ»), необходимой для формирования достаточных условий реализации проекта оценивания реальной полезности проекта для получения показателей эффективности деятельности органа государственной власти в определенной проблемной области или сфере. Однако сдерживающим фактором широкого использования инструментов и шаблонов проектного менеджмента региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, по мнению Литвиненко И.Л., Киянова Л.Д., является низкая квалификация специалистов, на которых возложены обязанности по подготовке проектной документации (заявки и другие сопроводительные документы, необходимые для получения финансирования), и недооценкой важности использовать проекты развития в развитии собственных территорий, создании нового продукта или услуги, по которым будет определяться степень удовлетворения потребностей населения (оценка деятельности органов государственного управления гражданами) [8, с. 143].