Статья: Критерии эффективности государственного и регионального управления в контексте проектного подхода

Трудности на пути имплементации проектного подхода в государственном управлении связаны с отсутствием механизма экстраполяции принципов проектирования на уровень регионального развития. Следует отметить, что некоторые аспекты институциональной модели государственного механизма проектного управления региональным развитием исследовали Абрамов Р.А. и Лукьянова М.Н. Они показали, что применение проектного подхода при разработке программных документов существенно повышает уровень государственного регулирования регионального развития в следующих аспектах: обеспечение заданных эффективных изменений и организационно-правовое и ресурсное обеспечение управления проектами и программами развития территорий ^{[3, с. 32]}. Выражением роста эффективности являются: 1) институциональные функции государственного механизма проектного управления региональным развитием как консолидацией действий субъектов;

2) согласование интересов заинтересованных сторон проектного управления региональным развитием; 3)синхронизация документов регионального развития; 4)мобилизация ресурсов; 5) организация управления проектами и программами регионального развития; 6) интеграция информации и координации региональных проектов и программ, обеспечение непрерывного коммуникативного пространства.

3.Институциональные и процедурные маркеры эффективности регионального управления

Критерии эффективности регионального управления позволяют разработать проектную модель организационно функциональной структуры деятельности органов публичной власти. Создание моделей организационно-функциональных структур проектной деятельности органов публичной власти невозможно без четкого понимания того, что проекты регионального развития - это организационно-технические системы сформулированных конкретных задач, физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации, создаются и внедряются для реализации этих задач, а также совокупность материальных, финансовых и других ресурсов и управленческих решений по их выполнению, которые присущи определенной территории. Они решают вопрос социальных, экономических, экологических, гуманитарных и других положительных изменений этой территории, непосредственно влияют на уровень и качество жизни населения. Конечным «потребителем» проектов регионального развития, результатов их реализации должен быть человек. Только от уровня и качества жизни человека в определенном регионе будет зависеть дальнейшее экономический потенциал и развитие экономики страны в целом. Процессы децентрализации с соответствующим материальным и ресурсным обеспечением позволят решить вопросы регионального развития и их инструментов - «проектов регионального развития». Формирование проектного предложения должно поступать от прямых получателей или будущих пользователей результатов проекта, которые имеют права и полномочия по представлению интересов соответствующей территориальной единицы (органы местного самоуправления, местные органы власти и т.д.). На основании анализа социально-экономических показателей и факторов развития для решения вопросов социального, экономического, экологического, инфраструктурного или любого другого характера готовятся соответствующие планы и возможные проектные предложения. В этом случае, государство предоставляет финансовую помощь или гарантирует привлечение такой помощи в рамках государственных программ в соответствии со стратегией развития. Под проектированием понимается комплекс работ, состоящий из поиска, исследований, вычислений и расчетов, достаточный для создания нового объекта, изделия или услуги (реконструкции, модернизации), соответствующий заданным требованиям и параметрам. В процессе проектирования выполняются технические, экономические и другие расчеты, разрабатываются схемы, графики, пояснительные записки, исчисляются сметы, калькуляции, готовятся описания.

Специфика проектной модели состоит в распределении институционального взаимодействия на три уровня проектного управления - стратегический, функциональный и оперативный. Распределение иерархической структуры проектного управления региональным развитием на соответствующие уровни предусматривает, что важнейший стратегическийуровень управления региональным развитием сохраняется за центральными и региональными органами государственной власти; функциональный , проектный уровень - за региональными рабочими группами (командами управления проектом и группами по реализации проекта при органах публичной власти, специально созданными государственными организациями) и операционный уровень - за группами по реализации проекта при органах публичной власти (специализированными предприятиями и учреждениями). На каждом таком уровне осуществляется соответствующая проектная работа. На стратегическом уровне - разработка и реализация стратегии регионального развития на основе соответствующих стратегий разрабатываются планы действий для всех уровней управления; на функциональном уровне - реализация комплекса задач по разработке основных документов проекта, организация его реализации и контроля за выполнением; на операционном - выполнение рабочих планов по графику работ, в пределах выделенных ресурсов, в соответствии с установленными критериями качества. Важно отметить, что предложенная модель присуща государствам патерналистского типа с высоким уровнем централизации процессов принятия решений. Процесс проектирования регионального развития требует использования механизмов управления, особенно, таких как организационно-правовой и финансово-экономический. При таких условиях необходимо создание иерархической структуры проектного управления региональным развитием (схема 1).

Схема 1.Структура проектного управления региональным развитием (Источник: составлено авторами)

Проектирование регионального развития должно предусматривать участие регионов (областей, городов, общин) в решении вопросов регионального развития, самостоятельного принятии ими решений о необходимости реализации того или иного проекта. Проектная модель предполагает, что развитие субъектов государства протекает в условиях, когда ключевыми факторами является не стремление достижения запланированных показателей статистически, а качественное понимание необходимости достижения такового уровня жизни человека на основе структурных показателей. Целевые показатели, которые должны быть имплементированы в программы развития региональных органов, во многом зависят от ресурсных возможностей региона.

Отметим, что развитие региона на основе статистического подхода основывается на стремлении к достижению заданных параметров, опираясь на административно-командные методы управления экономикой в целом. Элемент планирования свойственен и рыночному типу экономики, однако роль государства в данном случае должно измениться от основного драйвера развития до сервисного менеджера, который обеспечивает участие граждан в экономическом развитии.

Каждый тип подобного участия должен затрагивать способность государства к интеграции в международную среду. А стало быть, критерии эффективности должны быть апробированы и применены, как по критериям достижения уровня жизни и инфраструктуры в регионах. Учитывая федеративный характер российского государства, каждый регион обладает или самодостаточным механизмом и ресурсами для достижения поставленной цели развития, или требует инвестирования в территориальные структуры. Подобная динамика обосновывает различные критерии эффективности для разных типов регионов по своему развитию. Так, регион с профицитом бюджета способен реализовывать часть проектов на уровне сотрудничества с федеральным бюджетом, а дотируемые регионы должны основываться на критериях достижения эффективности по минимальным показателям уровня жизни.

В Указе Президента РФ №1688 говорится о том, что основными параметрами эффективности остаются числовые параметры - количественное достижение их и динамика по сравнению с прошедшим годом. При этом обеспечение постоянного роста требует соблюдения ряда условий: положительной макроэкономической системы, сопряжения общих программ развития государства и региона. Проектный подход при согласовании программ развития региона позволяет разрешить данную проблему в контексте формирования направленных программ. При этом на уровне региона обеспечиваются следующие параметры, которые становятся независимыми но сопряженными с параметрами, изложенными в Указе Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации":

1. Планирование проекта осуществляется на 3-5 лет в приложении конкретного объекта.

2. Программы развития региона по сути становятся бизнес-планами развития территории, а достигаемые результаты, в части общих параметров, позволяют учитывать только получаемый фактический результат, а положения стратегических пунктов по типу получения и увеличения социального капитала остаются прерогативой стратегического планирования на уровне государственных органов власти.

3. Подобный подход позволяет облегчить внедрение системы оценки деятельности государственных служащих на основе KPI, поскольку каждый документ обладает персонализированной формой оценки, а стало быть фактически оценивать орган исполнения и разработчика проекта. В дотационных регионах это позволит сформировать пул развития по показателям.

4. Не наблюдается диверсификация уровней регионального развития по степени достижения критериев и уровня жизни. Если сравнить программы развития регионов дотационного типа, то например, для Республики Дагестан и Республики Саха почти при одинаковых дотациях кардинально различными являются их цели - создание инфраструктуры при высоком уровне жизни в Саха и повышение до минимально приемлемого в Дагестане при отсутствии значительной части инфраструктуры в том числе и социальной (табл. 1).

Таблица 1. Размеры дотаций из государственного бюджета по регионам, млрд. руб. в 2016 году

Источник: составлено авторами по данным Министерства финансов РФ

1. Внутреннее понимание необходимости внедрения параметров эффективности региональных органов власти несет в себе также и политическую оценку в том случае, когда составляются рейтинги количественных параметров. Применение проектного подхода позволит устранить данную проблематику, обеспечив участие в рейтинге по повышению уровня жизни самого населения.

2. Критерии при внедрении проектного управления позволят создавать микроситуации и проекты для крайне локальных территориальных образований.

Подобные рейтинги, где за основу берется достигнутый уровень жизни, а не количественные параметры как попытка предложить реформу государственного управления были составлены ИА «Профиль», где топ-3 рейтинга эффективности были представлены уровнем жизни в сравнении с подобной оценкой по количественным параметрам Росстата (табл. 2).

Таблица 2. Рейтинг эффективности регионов страны по различным параметрам (2016 год)

Источник: составлено авторами по материалам ИА «Профиль» и Росстата

Для обеспечения возможности внедрения критериев оценки эффективности функционирования региональных органов власти рекомендуется корректировка современных критериев достижения показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов (табл.3).

Таблица 3. Предложения по изменению критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти