ОГВ субъектов РФ для организации лесных аукционов могут (не обязаны) учреждать специализированные организации. Ими могут стать преобразуемые и передаваемые в собственность субъектов РФ бывшие лесхозы. Но наделение таких организаций статусом и полномочиями продавца прав ЛК не допускает.
Статья 79 ЛК регламентирует организацию проведения (подготовку) лесных аукционов. Столь подробные для законодательного акта положения обусловлены тем, что новый ЛК (в отличие от ЛК-97) отказался от передачи полномочия по установлению организации (и порядка) проведения лесных аукционов ФОИВ.
В приведенных положениях необходимо подчеркнуть, что начальная цена предмета аукциона должна определяться не в соответствии со статьями 73 и 76 ЛК, как об этом утверждает пункт 4 части 4 статьи 79 ЛК, поскольку они устанавливают плату за лесопользование по результатам аукциона, а в соответствии с предварительной оценкой лесов на основании статьи 95 ЛК (см. комментарий к ней). Кроме того, именно организатор аукциона, а не потенциальный арендатор лесного участка или покупатель лесных насаждений обязан подготовить за счет своих (бюджетных) средств всю документацию, необходимую для организации аукциона, в том числе кадастровый план лесного участка (пункт 2 части 6 статьи 79 ЛК), а при необходимости - профинансировать и провести его проектирование (землеустройство, межевание). При этом проекты договоров аренды лесного участка или купли-продажи лесных насаждений должны соответствовать примерным формам, утвержденным Правительством (часть 5 статьи 74, часть 5 статьи 77 ЛК).
Осуществление в отношении заявителя, желающего участвовать в лесном аукционе, любой из процедур банкротства, предусмотренной ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", является основанием для отказа в его допуске к участию в аукционе. Данное положение пункта 3 части 8 комментируемой статьи, во-первых, обязывает организатора аукциона не допустить таких претендентов к участию в аукционе и, во-вторых, наделяет их правом запрашивать у соответствующих органов и лиц информацию о неприменении в отношении заявителя процедур банкротства.
Статья 80. Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений
Комментарий к статье 80
В приведенном в статье 80 ЛК порядке проведения лесных аукционов следует обратить внимание на пункты 7 и 8. В соответствии с ними если аукцион признан несостоявшимся в связи с неучастием в нем хотя бы двух лиц, единственный участник аукциона и уполномоченный ОГВ или ОМС обязаны (не вправе уклониться) заключить соответственно договор аренды лесного участка или купли-продажи лесных насаждений по начальной цене предмета аукциона. Однако в случае, если аукцион признан несостоявшимся в связи с тем, что после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона (тот есть права на заключение договора) ни один из участников (которых должно было быть как минимум двое) не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по его начальной цене, то ни обязанности, ни права заключать с одним из них договор у ОГВ нет (это не допускается). В этом случае аукцион признается несостоявшимся и может быть проведен повторно (см. комментарий к статье 78 ЛК).
Необходимо подчеркнуть, что на аукционе покупается лишь право на заключение соответствующего договора. После его приобретения победителю аукциона предстоит платить либо арендную плату по договору аренды лесного участка, либо плату за продажу ему лесных насаждений. Напомним, что от платы за покупку права на заключение договора аренды лесного участка освобождены лица, заключающие договор аренды без проведения аукциона на основании части 3 статьи 74 ЛК (см. комментарий к ней).
Единственный критерий определения победителя лесного аукциона - предложение им наиболее высокой цены предмета аукциона (часть 2 статьи 80 ЛК). Следовательно, при проведении лесных аукционов не будут учитываться опыт работы претендентов в лесном хозяйстве, наличие у них квалифицированных сотрудников и другие обстоятельства.
Кроме того, лицо, проигравшее аукцион либо не участвовавшее в нем, все равно может получить лесной участок в пользование от арендатора (победителя аукциона) в субаренду либо арендные права на него (см. комментарий к статье 5 Вводного закона). Если арендатор - победитель аукциона - согласится, это сделает лесной аукцион бессмысленным. В связи с этим весьма вероятно участие в лесных аукционах так называемых подставных фирм, не имеющих намерения пользоваться лесом, но участвующих в лесных аукционах вместо других лиц, по каким-то причинам не желающих участвовать в нем непосредственно.
Положений о порядке передачи лесных участков в субаренду или арендных прав на лесной участок иным лицам ЛК не предусматривает. Поэтому они должны осуществляться в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
ЛК не предусматривает, что договор аренды лесного участка или договор купли-продажи лесных насаждений признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном лесном реестре. Это отличает договоры аренды лесных участков от договоров водопользования (аренды водных объектов или их частей), которые признаются заключенными только с момента их регистрации в государственном водном реестре (часть 3 статьи 12 ВК). Государственный лесной реестр должен содержать информацию о предоставлении лесов гражданам и юридическим лицам (пункт 8 части 2 статьи 91 ЛК), однако обязанности регистрации договоров аренды лесных участков в лесном реестре у арендаторов нет.
Глава 9. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Статья 81. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений
Комментарий к статье 81
Перечень полномочий федеральных ОГВ в лесных отношениях открытый. Обращает на себя внимание, что большинство из названных в статье 81 ЛК полномочий, за исключением пунктов 33, 37, 39 и 41, оставивших за федеральными ОГВ осуществление соответственно инвентаризации лесов, пожарного надзора в лесах (при том, что организация тушения лесных пожаров возложена на ОГВ субъектов РФ - пункт 4 части 1 статьи 83 ЛК), отнесение лесов к ценным, эксплуатационным и резервным, сводится к установлению правил лесопользования в развитие нового ЛК, что не требует значительного времени, крупных расходов за счет федерального бюджета и освобождает от ответственности за фактическое положение дел в лесном хозяйстве России. Такое содержание статьи 81 ЛК обусловлено передачей реализации устанавливаемых федеральными ОГВ правил лесопользования со средствами и ответственностью на (за) их осуществление ОГВ субъектов РФ (см. комментарий к статье 83 ЛК).
Правила использования и охраны лесов, "собранные" в комментируемой статье, могут быть установлены (и отчасти установлены) непосредственно ЛК как в его первоначальной редакции, так и путем внесения в него изменений и дополнений, то есть федеральными органами законодательной власти. Но в части, не установленной ЛК, "собранные" в статье 81 ЛК правила использования и охраны лесов должны устанавливаться Правительством либо уполномоченными ФОИВ.
Правительство устанавливает такие правила, если это возложено непосредственно на него тем или иным положением ЛК. Если же ЛК отнес установление тех или иных правил к полномочиям федерального органа исполнительной власти, то такие правила должны быть установлены МПР либо другим ведомством, подчиненным Правительству, которое вправе лишь перераспределить эти полномочия между ведомствами в допускаемых ФЗ и указами Президента пределах, но не вправе издать такие правила вместо них. При установлении правил использования и охраны лесов "не тем" ОГВ, то есть с превышением его полномочий, такие правила могут быть опротестованы (оспорены, обжалованы) в судебном порядке. Какой именно ОГВ РФ - Правительство или ФОИВ - может устанавливать те или иные правила, перечисленные в статье 81 ЛК, в том числе подпадающие под ее пункт 42 об иных полномочиях, см. комментарий к статье 2 ЛК.
В статье 81 ЛК отсутствует такое полномочие ОГВ РФ, как владение, пользование и распоряжение лесными участками, находящимися в федеральной собственности. Такими полномочиями наделены только ОГВ субъектов РФ (статья 82 ЛК) и ОМС (статья 84 ЛК) в отношении лесных участков, находящихся в их собственности. Но площадь таких лесов ничтожна, а муниципальные образования вообще лишены права собственности на леса (см. комментарий к статье 37 Вводного закона). Что касается аналогичного полномочия ОГВ РФ, то оно следует из статьи 3 Вводного закона о том, что все ЗЛФ находятся в федеральной собственности, поскольку владение, пользование и распоряжение - это полный набор правомочий собственника.
Следует все же отметить, что в статье 24 ВК полномочие ОГВ РФ по владению, пользованию и распоряжению водными объектами, находящимися в федеральной собственности, поставлено на первое место.
Статья 82. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений
Комментарий к статье 82
Статья 82 ЛК перечисляет полномочия ОГВ субъектов РФ в области лесных отношений, которые они обязаны осуществлять за счет средств собственных бюджетов. Перечень полномочий ОГВ субъектов РФ в статье 82 ЛК открытый. ЛК относит к полномочиям ОГВ субъектов РФ и некоторые другие полномочия, указанные в статье 83 ЛК (см. комментарий к ней), которые они обязаны осуществлять за счет средств федерального бюджета (и не обязаны за свой счет).
О том, какой ОГВ субъекта РФ - законодательный или исполнительный - может осуществлять то или иное полномочие субъекта РФ в области лесных отношений, см. комментарий к статье 2 ЛК. Осуществление же полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 83 ЛК, свойственно органам исполнительной власти субъектов РФ.
Статья 83. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 83
1. В соответствии с комментируемой статьей Российская Федерация, оставаясь собственником ЗЛФ, передала своим субъектам часть своих полномочий в области лесных отношений со средствами и ответственностью на (за) их осуществление.
Передача ОГВ субъектов РФ осуществления федеральных лесных полномочий за счет федерального бюджета была введена еще в ЛК-97. ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ изложил в новой редакции статью 47 ЛК-97, которая стала относить к полномочиям ОГВ субъектов РФ, осуществляемых за счет федеральных субвенций, тушение лесных пожаров и осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций (бывшими колхозными лесами).
ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ вновь изменил статью 47 ЛК-97, которая стала относить к полномочиям ОГВ субъектов РФ, осуществляемых за счет федеральных субвенций, наряду с тушением лесных пожаров пользование и распоряжение всеми лесами на территории субъекта РФ (а не только бывшими колхозными лесами), а также их охрану, защиту и воспроизводство. ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ установил их в редакции, близкой к той, которая закреплена статьей 83 комментируемого ЛК. Однако в редакции ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ статья 47 ЛК-97 так и не начала действовать, поскольку данный ФЗ предусматривал ее введение в действие с 1 января 2007 года, то есть со дня, когда были введены в действие комментируемый ЛК и Вводный закон, отменившие ЛК-97 со всеми его изменениями.
2. Перечень полномочий, передаваемых статьей 83 ЛК ОГВ субъектов РФ, значительно шире, чем устанавливавшийся ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ и действовавший до 31 декабря 2006 года, но уже, чем устанавливавшийся ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ. ОГВ субъектов РФ переданы не все полномочия по пользованию и распоряжению лесами (что предполагало бы также полномочие по переводу ЗЛФ в другие категории земель), а только те, которые исчерпывающим образом указаны в части 1 статьи 83 ЛК. Обоснованность такого решения покажет практика. Но двухлетнее действие (с 1 января 2005 года по 31 декабря 2006 года, в редакции ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ) положения статьи 47 ЛК-97, "передавшего полномочие", фактически - возложившего на ОГВ субъектов РФ обязанность по тушению лесных пожаров (что сохранено и на последующие годы пунктом 4 части 1 статьи 83 ЛК) за счет и в зависимости от перечисляемых ОГВ субъектов РФ субвенций из федерального бюджета, показало, что тушение лесных пожаров стало менее эффективным.
Так, в 2006 году до начала пожароопасного сезона Рослесхоз перечислил в субъекты РФ на организацию работ по тушению лесных пожаров лишь 36% годового лимита субвенций из федерального бюджета, дальнейшее направление субвенций осуществлялось на основании отчетов, предоставляемых ОГВ субъектов РФ. В результате, по данным самого Рослесхоза на 13 ноября 2006 года, с начала пожароопасного сезона в лесном фонде России возникло 25,2 тыс. лесных пожаров, что в 1,6 раза больше, чем за аналогичный период 2005 года; в 2006 году огнем было пройдено в 1,3 раза больше лесных земель, чем в 2005 году.
В 2006 году возрос ущерб лесному фонду России и от других вредных воздействий. Могло ли быть иначе, если ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" предусматривал федеральные субвенции бюджетам всех субъектов РФ на тушение лесных пожаров в сумме всего 500 млн. рублей, в то время как, например, на первичный воинский учет на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, предусматривалось выделение 1 млрд. рублей?
ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрел субвенции бюджетам субъектов РФ на реализацию федеральных лесных полномочий в сумме 7 089 127,6 тыс. рублей, то есть увеличил их более чем в 14 раз. Но эта сумма должна быть выделена и использована не только на тушение лесных пожаров, но и на все остальные передаваемые субъектам РФ федеральные лесные полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 83 ЛК, среди которых есть и такие затратные, как охрана, защита и воспроизводство лесов (за исключением лесопатологического мониторинга и лесного семеноводства), осуществление государственного лесного контроля и надзора.
Оценивая положения статьи 83 ЛК в целом, необходимо отметить, что они ставят ОГВ субъектов РФ в зависимое от федеральных ОГВ, разрабатывающих и принимающих федеральный бюджет, положение просителя федеральных субвенций в случаях неполного или несвоевременного перечисления субвенций либо необходимости их увеличения. Они не гарантируют субъектам РФ достаточность таких субвенций и не позволяют им отказаться от переданных полномочий, фактически - от обязанности их исполнения, даже если выделяемых субвенций объективно недостаточно, например, на тушение лесных пожаров.
3.1. Предусмотрено следующее распределение субвенций бюджетам субъектов РФ на реализацию федеральных лесных полномочий на 2007 год:
Приложение 32
к Федеральному закону
"О федеральном бюджете
на 2007 год"
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СУБВЕНЦИЙ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ
ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА НА 2007 ГОД
───────────────────────────────────────────┬─────────────
Наименование субъекта Российской Федерации│ Сумма
│(тыс. рублей)
───────────────────────────────────────────┼─────────────