Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный университет туризма и сервиса» г. Москва
Международные подходы к разработке системы критериев, показателей и индикаторов, определяющих состояние развития образовательной системы
Мишин Б.И.
к. э. н., главный специалист отдела организации НИР
Грохольская О.Г.
д. п. н., главный специалист отдела организации НИР
Аннотация
В статье рассмотрен зарубежный опыт по разработке системы критериев, показателей и индикаторов, определяющих состояние развития образовательной системы.
Ключевые слова. Система критериев, показатели, индикаторы, развитие образования, зарубежный опыт.
С начала 70-х гг. в США и странах Западной Европы заметно усилился интерес к проблемам эффективности образования и новым моделям управления учебными заведениями разного типа. Стали создаваться научно-исследовательские центры, занимающиеся вопросами планирования и финансирования, разработки более рациональных с точки зрения новых моделей управления школой организационных форм учебного процесса, модернизацией его содержания и т.д. Этим вопросам посвящаются международные конференции и дискуссии, в которых предпринимаются попытки выработать новые оценки деятельности учебных заведений "осовременить" традиционные концепции, проводить скоординированную политику в области образования.
В широком смысле эффективность системы образования определяется степенью достижения поставленных перед ней целей. Критерии оценки того, в какой мере школа выполняет свои функции, в свою очередь задаются требованиями экономики, поскольку большая часть прироста современного производства должна осуществляться за счет эффективного использования трудовых ресурсов, повышения их качественных характеристик (образования, квалификации, мастерства).
Задача обеспечения своевременного и динамического приспособления системы образования к требованиям экономики предопределила тенденцию к пересмотру целей образования.
Одна из первых попыток найти количественный показатель эффективности образования с экономических позиций принадлежала Т. Щульцу. В соответствии с его теорией "человеческого капитала" дополнительный экономический рост или спад производства является производной от "инвестиций в человека", в том числе и расходов на образование. Он предложил свой метод определения экономической роли образования, с помощью которого делалась попытка усовершенствовать механизм распределения ресурсов с целью увеличения их экономической эффективности. Но в этом случае методы экономического анализа переносились целиком в сферу образования, а норма распределения финансовых средств определялись по формуле "затраты - результат".
Конечно, выявление спроса экономики на квалифицированные кадры и анализ этой проблематики с экономической точки зрения сохраняет свою актуальность, и исследователи признают необходимость совершенствования методов измерения такой эффективности.
Позднее в ряде капиталистических стран возникло новое направление в исследовании проблем эффективности образования, ведущие представители которого выступили с резкой критикой экономической концепции. Призывая покончить с императивом экономической целесообразности в сфере образования и пересмотреть критерии его эффективности, они подчеркивали междисциплинарный характер проблемы, необходимость комплексного подхода к ее решению.
Общие критерии эффективности полагают они, должны разрабатываться в контексте тех общественных условий, в которых функционирует система образования, а качество последней оцениваться в зависимости от выполнения поставленных перед ней общих и конкретных задач.
При новом подходе квалиметрические критерии оценки деятельности учебных заведений должны учитывать не только "затраты на образование", но и социально-педагогические аспекты (организацию учебно-воспитательного процесса, его специфику и закономерности), не поддающиеся стоимостным оценкам, но в значительной мере определяющие эффективность или неэффективность затрат на образование.
В связи с этим предлагается различать две формы эффективности образования - внутреннюю, определяющую, в какой степени школа достигла поставленных перед ней конкретных целей обучения, и внешнюю, под которой понимается степень удовлетворения требований современного общества или степень соответствия «продукции» сферы образования структуре спроса на нее со стороны рынка труда.
Этот новый подход позволял учитывать не только «прямую» отдачу от производственных затрат в виде непосредственного экономического эффекта, но и педагогический результат, и косвенные выгоды, получаемые обществом.
При разработке индикаторов значительный интерес представляют сравнительные материалы, характеризующие образовательную систему нашей страны в контексте международных показателей. В этих материалах представлены не только показатели и индикаторы состояния образовательной сферы, но и даны подходы для сравнительного анализа уровня развития образования на примере разных стран.
В качестве отправной точки для анализа авторы используют набор обобщенных показателей, применяемых для построения Индекса человеческого развития (ИЧР), рассчитываемого ООН. Этот индекс строится на основе четырех индикаторов, характеризующих уровень развития той или иной страны:
валового внутреннего продукта (ВВП) по паритету покупательной способности (ППС) на душу населения;
средней ожидаемой продолжительности жизни при рождении;
уровня грамотности взрослого населения;
валового коэффициента охвата населения всеми видами образования.
При расчете индекса человеческого развития ООН использует оценки ВВП по паритету покупательной способности, рассчитываемые Всемирным банком. Эти оценки могут отличаться от оценок, полученных в рамках альтернативной Программы международных сопоставлений ОЭСР, в которой также участвует Россия. Страны, по которым имеется сопоставимая информация по статистике образования, могут быть, в соответствии с практикой, используемой Всемирным банком, разделены на 4 группы по уровню подушевого ВВП по паритету покупательной способности в 2000 г.
Россия в настоящее время относится к числу стран с «низким средним уровнем дохода» (III группа) с подушевым ВВП по паритету покупательной способности 8,4 тыс. долл. в 2000-2002 гг., занимая по этому показателю 35-е место в анализируемом списке из 49 стран. Российский показатель соответствует среднему уровню подушевого ВВП для III группы (8,1 тыс. долл.).
В публикациях самого Всемирного банка в последние годы вместо валового внутреннего продукта используется немного отличный от него показатель валового национального дохода (ВНД) по паритету покупательной способности. В 2000 г. этот показатель был равен 8,0 тыс. долл., т. е. был на 4% меньше, чем показатель по ВВП.
Cредняя ожидаемая продолжительность жизни в России в 2002 г. оценивалась в 66,1 года. По данным Госкомстата, этот показатель был еще ниже: на начало 2000 г. он был равен 65,3 года, на начало 2001 г. -- 64,8 года, в том числе 58,6 года для мужчин и 72,1 года для женщин. Так или иначе, по средней ожидаемой продолжительности жизни Россия в настоящее время соответствует показателям для группы стран с наиболее низким уровнем дохода. В I группе этот показатель составляет в среднем 78,3 года, во II группе -- 75,7 года, в III группе (куда входит Россия) -- 71,2 года, в IV группе -- 66,4 года. Более того, в рассматриваемом списке средняя продолжительность жизни в России ниже, чем во всех остальных странах, кроме Индии (63,3 года) и Зимбабве (42,9 года).
При расчете индекса человеческого развития во всех странах, где доля грамотного населения превышает 99%, условно принимается, что уровень грамотности равен 99,0%. Эта оценка приписывается всем наиболее богатым странам, входящим в I группу (кроме Италии), а также некоторым постсоветским странам (Чехия, Словакия, Венгрия, Польша, Словения и Россия).
По данным Госкомстата, процент грамотного населения в России составляет 99,8%, что соответствует показателю для стран с высоким уровнем дохода и существенно превышает показатель для III группы (90,7%). Здесь, впрочем, следует учитывать, что российский показатель, по-видимому, является завышенным. Во-первых, он относит к грамотным всех, умеющих только читать (в большинстве других стран грамотными считаются люди, умеющие не только читать, но и писать). Во-вторых, в России этот показатель относится к лицам в возрасте 9-49 лет, в то время как в большинстве других стран - ко всем лицам от 15 лет и старше, т.е. российский показатель не учитывает лиц в старших возрастных группах.
Валовой охват населения образованием. Этот показатель рассчитывается как отношение общего числа учащихся во всех типах учебных заведений к численности населения в возрасте 5-24 года. Поэтому цифры валового охвата образованием существенно превышают чистые показатели, поскольку, во-первых, заключают в себе элемент повторного счета (лица, обучающиеся одновременно в нескольких учебных заведениях), во-вторых, включают лиц более старших возрастов, выходящих за границы «демографического знаменателя». Этот показатель является, таким образом, достаточно условным, поэтому следует использовать чистые коэффициенты охвата образованием. Использование ООН валового показателя (который, в принципе, также предоставляется ЮНЕСКО), объясняется тем, что его проще рассчитать, и он может быть оценен для всех стран, входящих в эту организацию, в том числе для наименее развитых.
В России показатель валового охвата населения образованием в 1999 г. составлял 78%, что выше среднего показателя для III группы стран, включающей Россию (73%), но на 7 процентных пунктов ниже среднего показателя для II группы (85%). В рамках III группы российский показатель примерно соответствует уровню Чили и Уругвая (78-79%) и немного отстает от Бразилии (80%). В наиболее богатых странах, относящихся к I группе, этот показатель в среднем равен 95%.
Индекс человеческого развития (ИЧР), рассчитываемый ООН, выступает обобщающим показателем. Этот индекс рассчитывается на базе четырех вышеперечисленных показателей: среднедушевого ВВП по паритету покупательной способности, средней продолжительности жизни, доли грамотного населения и валового охвата населения образованием. По индексу человеческого развития Россия соответствует среднему показателю для своей доходной группы (78,1 у России при средней 78,4 для III группы). Иными словами, подушевой ВВП и валовой охват населения образованием соответствуют групповым средним, а низкая величина продолжительности жизни при расчете ИЧР «уравновешивается» высокой долей грамотного населения.
Среди 49 стран, включенных в систему показателей образования, Россия по индексу человеческого развития занимает примерно 35-е место. Заметим, что поскольку этот индекс рассчитывается ООН для 173 стран, то в целом по данному показателю Россия занимала в 2000 г. 60 место в мире, между Малайзией и Доминиканской Республикой.
При прочих равных условиях масштабы образовательной системы, а также расходы на систему образования в целом и в расчете на одного учащегося зависят от демографической структуры населения. Чем выше доля населения в «учебных» возрастах (т.е., условно, в возрасте 5-29 лет), тем больше должны быть расходы на образование при равных показателях охвата образованием и тем меньше приходится средств на одного учащегося.
Доля населения в «школьном» возрасте (5-19 лет) обратно связана с показателем средней продолжительности жизни - интегральной демографической характеристикой. Так, в I группе стран средняя продолжительность жизни составляет 78 лет, а доля населения в возрасте 5-29 лет - 33%, во II группе - 76 лет и 36%, в III группе - 71 год и 45%, в IV группе - 66 лет. В России при низкой продолжительности жизни (66 лет) доля населения в возрасте 5--19 лет составляла в 2004 г. 36%, т. е. равнялась среднему показателю для стран II группы. Таким образом, российские демографические характеристики способствуют некоторому улучшению относительных показателей финансирования.
На протяжении 1990-х годов наиболее интенсивные изменения в численности населения в возрасте 5-29 лет происходили во II группе (страны с высоким средним уровнем доходов) и в IV группе. Так, во II группе численность населения в возрасте 5-14 лет за 1990-е годы уменьшилась в среднем 14%, а в IV группе - выросла на 14%. Численность населения в возрасте 15-19 лет, т.е. возрасте окончания школы и поступления в высшие учебные заведения, в странах II группы уменьшилась на 10%, странах IV группы выросла на 21%.
В связи с особенностями демографических процессов в России (скачкообразным снижением рождаемости в 1990-е годы) по динамике численности населения в возрасте 5-14 лет Россия соответствовала показателям II группы (-12% за 1990--2000 гг.), а по динамике численности населения в возрасте 15-19 лет - показателям IV группы (+17% за 1990--2000 гг.). Иными словами, на протяжении 1990-х годов демографическая нагрузка на начальную и основную среднюю школу уменьшалась, а демографическая нагрузка на полную школу и учреждения профессионального образования всех ступеней (начального, среднего и высшего) - возросла.
В течение ближайших 10-15 лет демографические процессы в России будут действовать уже в одну сторону во всех «учащихся» возрастных группах - по прогнозам ООН, по сравнению с 2000 г. в России численность населения в возрасте 5-14 лет сократится к 2010 г. на 25%, а к 2015 г. - на 38%. Численное населения в возрасте 15-19 лет по сравнению с 2000 г. сократится к 2010 г. на 33%, а к 2015 г. - на 47%. Наконец, численность населения в возрасте 20-29 лет испытает меньшие изменения - к 2010 г. абсолютные размеры этой возрастной группы даже увеличатся (на 12% по сравнению с 2000 г.), после чего она начнет быстро сокращаться и в 2015 г., по прогнозу, будет уже на 7% меньше, чем в 2000 г [20].