Высшая школа государственного администрирования, МГУ имени М.В. Ломоносова
Механизм государственно-частного партнерства как приоритет государственного управления
Ахметова Елизавета Олеговна
магистрант 2 курса
Аннотация
В статье описывается необходимость развития механизма государственно-частного партнёрства в целях повышения благосостояния населения. Предмет исследования: Эффективность развития государственно -частных партнёрств. Цель работы - раскрыть важность развития механизма государственно-частного партнёрства в целях повышения благосостояния населения. Приоритетными задачами определены определение механизма государственно-частного партнёрства, описание и анализ стимулов и ограничений развития государственно-частного партнёрства в российской и международной практике. Сделан вывод о том, что механизм государственно-частного партнерства должен представлять собой одни из приоритетов современного государственного управления.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, региональное развитие.
Akhmetova Elisaveta Olegovna
postgraduate student (2ndyear) Graduate School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow
Public-private partnership mechanism as a state governance priority
Abstract
The article describes the need to develop a mechanism of public-private partnership in order to improve the welfare of the population. The research subject is public- private partnerships' development efficiency. The aim of this research is to reveal the importance of developing a public-private partnership mechanism in order to increase the welfare of the population. The priority tasks are defining public-private partnership, describing and analyzing the incentives and limitations of public-private partnership development in domestic (Russian) and international practice. It is concluded that the mechanism of public- private partnership should be one of the modern public administration priorities.
Key words: Public-private partnership, state governance, regional development.
Одной из основных целей государственной политики является формирование политики, направленной на повышение благосостояния населения. В свою очередь, реализация инфраструктурных проектов - это неотъемлемая составляющая отраслевых мер, направленных на повышение такого благосостояния. Согласно проекту, об основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год Министерства финансов РФ, увеличение соответствующего бюджетного финансирования должно позволить придать дополнительный импульс вовлечению частных инвесторов в инфраструктурные проекты. В настоящее время разрабатывается пакет поправок в законодательство о государственно-частном партнерстве (далее ГЧП) с целью обеспечения со-инвестирования частных средств в кратном объеме.1
В соответствии со взглядами Н.А.Игнатюка, ГЧП представляет сотрудничество юридических лиц, граждан и/или их объединений с представителями публичной власти, которое производится на основании объединения ресурсов, а также потенциал, направленный на осуществление государственной политики в целях решения общественно значимых задач.
При надлежащем управлении, ГЧП способно обеспечить государственному сектору экономики ряд преимуществ: к примеру, облегчить финансовое бремя государственного сектора, обусловленное ростом расходов на развитие инфраструктуры, предоставить возможность делегировать риски от государственного сектора- частному и повысить эффективность расходования средств на инфраструктуру за счет более эффективных, менее затратных, но надежных услуг. Помимо этого, положительной стороной механизма ГЧП является передача частным партнером своего профессионального опыта, связанного с проектированием, строительством и эксплуатацией крупных инфраструктурных объектов.
На данный момент сфера ГЧП прошла стадию формирования и переходит на этап становления, однако, для ее дальнейшего развития необходимо решить ряд задач. Помимо вопросов, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы, финансовых механизмов, созданием оптимальной модели распределения рисков между участниками, в настоящее время отмечается недостаточная конкретность и ясность государственных приоритетов в направлении развития инфраструктуры. См.: http://www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/upload/site7/ONBNiTTP(2).pdf См.: Официальный сайт аудиторско-консалтинговой компании EY. Исследование Курс 2030. [Электронный ресурс]. - Режим доступа - URL: http://www.ey.com/ru/ru/newsroom /news- re- leases/ey-news-total-mvestment-m-mfrastmcture-projects-m-mssia-is-expected-to-grow (Дата обра-щения 17.02.2018).
34 Следовательно, планирование дальнейшего применения механизмов ГЧП должно осуществляться с учетом приоритетов государства относительно направлений развития социальной, транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной инфраструктуры и, в целом, пространственного развития.
Активное развитие государственно-частного партнерства способно дать стимул региональному развитию, так как ГЧП становится дополнительным источником финансирования и способствует повышению конкурентоспособности региональной экономики. Последнее достигается через развитие инфраструктурной сферы с применением ГЧП и как раз за счет снижения издержек хозяйствующих субъектов. При этом, в зависимости от уровня развития инфраструктурной сферы различных типов регионов, необходим определенный уровень интенсивности реализации мероприятий по развитию ГЧП. Управление конкурентоспособностью региональной экономики на основе применения ГЧП неразрывно связано с необходимостью построения регионального рынка проектов ГЧП и разработки определенного организационно - экономического инструментария, основу которого составляет ряд «Институтов развития» (ИР).
«Институты развития» (далее ИР) для российских условий представляют собой существенную новацию в инструментарии социально -экономической политики государства; новацию, позволяющую системно решать вопросы инновационной модернизации ведущих отраслей и ре -индустриализации экономики, а также хозяйственного подъема относительно менее развитых территорий и пр.
При всем разнообразии правового статуса, сфер и методов деятельности, эти институты в преимущественной мере ориентированы на цели активизации инвестиционной и инновационной деятельности и, как результат, на определенное «подтягивание» как отраслевых составляющих, так и территориальных звеньев национальной экономики, на повышение ее конкурентоспособности, активизацию инновационного и экспортного потенциала страны. С точки зрения региональной политики институты развития призваны выполнять выравнивающую и стимулирующую роль, позволяя отстающим территориям постепенно сокращать разрыв с территориями разви- тыми.1 В этом контексте институты развития могут играть роль важного инструмента федеральной политики регионального развития. См.: http://raexpert.ru/researches/regions/ros_evolution/ См.: Татаркин А.И. Региональная направленность экономической политики Российской Феде-рации как института пространственного обустройства территорий // Экономика региона. 2016.
В настоящее время действуют следующие основные виды ИР:
1. Особые экономические зоны (ОЭЗ) - формирование территориальных кластеров за счет льготного налогообложения, имущественной поддержки и разностороннего инвесторов на определенной территории, включая и заранее подготовленные объекты социальной сферы;
2. Бизнес - инкубаторы - «выращивание» малых промышленных и инновационных фирм, предоставление им производственных площадей и широкого спектра бизнес-услуг;
3. Промышленные (индустриальные) парки - зонированное размещение промышленных предприятий, которые получают доступ к земельным участкам, помещениям, инженерной и транспортной инфраструктуре, базовым бизнес-услугам. Особенностью таких парков выступает стремление к организации их хозяйственной деятельности на кластерной основе;
4. Технопарки - предоставление производственных помещений; содействие в кооперации с НИИ, инновационных компаниями и крупным бизнесом; юридические, финансовые, информационно-технологические, маркетинговые услуги;
5. Инвестиционные фонды - реализация проектов ГЧП путем инвестиций, преимущественно, в региональную инфраструктуру (транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство);
6. Фонды развития и поддержки МСП (займы и субсидии субъектам МСП, консультационная, информационная и иная поддержка);
7. Венчурные фонды - инвестиции в развитие инновационных компаний;
8. Гарантийно - залоговые фонды - предоставление гарантий по кредитам для субъектов МСП с целью облегчения их доступа к кредитным ресурсам и сокращению процентных платежей;
9. Инвестиционные агентства, корпорации развития - создание правовых и организационных основ привлечения инвестиции; содействие инвесторам по принципу «одного окна».
Использование тех или иных ИР несет в себе ряд выигрышных моментов с точки повышения эффективности инвестиционной и инновационной политики на региональном уровне, а также обеспечения новых горизонтов применения практики ГЧП.
Во-первых, это реальная возможность обозначить и практически реализовать наиболее перспективные «точки роста» экономики - как в отраслевом, так и в пространственном контексте.
Во-вторых, это возможность наиболее гибко и эффективно использовать бюджетные средства и государственную собственность на цели стимулирования инвестиций в экономику региона.
В-третьих, складывается возможность сделать более прозрачными и максимально концентрированными все функции взаимодействия публичной власти с инвесторами, которые в традиционной «административной модели» часто оказываются разбросанными по различным департаментам (т.е. ИР в данном случае как бы выполняют функцию «одного окна» по работе в регионе с отечественными и зарубежными инвесторами).
Все ИР так или иначе являются участниками отношений ГЧП как через его финансовые механизмы (субсидии, займы, гарантии и пр.), так и через нефинансовые механизмы партнерских отношений (организационно -правовое обеспечение; информационное и консультационное сопровождение проектов ГЧП; участия в подготовке кадров для проектов ГЧП и пр.). Это - новое и весьма перспективное направление развития практики ГЧП в экономике России и ее регионов.
Важным Институтом развития регионального уровня, формирующим целый ряд направлений практики ГЧП в субъектах Федерации, выступают Инвестиционные фонды субъектов Федерации. Уже в 15 регионах России созданы также и специализированные Фонды развития промышленности. Такие фонды могут действовать как в качестве со-инвестора по отношению к Инвестиционному фонду РФ (а в настоящее время и в качестве со -инвестора федерального Фонда развития промышленности), так и в качестве самостоятельного источника финансирования инвестиционных проектов ГЧП в регионах.
Однако, в настоящее время сохраняется целый ряд проблем с правовой базой деятельности региональных ИР, См.: Котова Л.Р. Развитие законодательной базы институтов государственно -частного партнер-ства в РФ // Вестник Российского экономического университета им. Г.В.Плеханова. 2015. №.5 (83). С. 152-161. что не способствует их активному участию в экономических отношениях ГЧП в субъектах Федерации, в частности, из-за известной неопределенности с теми условиями (льготами), которые они могут предоставить частным инвесторам по таким проектам. Имеющиеся в настоящее время региональные ИР действуют либо на основе законов субъектов Федерации, либо вообще на подзаконной нормативно -правовой базе. Практику создания региональных ИР целесообразно отрегулировать путем принятия федерального закона о региональных ИР. Это возможно осуществить следующим образом.
Первая группа - ИР (зоны, округа и пр.), создаваемые исключительно по инициативе, под ответственность и на средства субъектов Федерации. Эти ИР могут претендовать на федеральное со-финансирование и льготирование только на конкурсной основе. Вторая группа - ИР, решение о создании которых поддерживается на федеральном уровне, что гарантирует наличие в данных ИР тех или иных форм федеральной финансовой поддержки, в т.ч. путем льготирования по налогам, поступающим в федеральный бюджет. Примером в данном случае может служить федеральная программа поддержки территориальных инновационных кластеров в регионах России.
Чрезвычайно важно более четко определить отраслевую и территориальную специфику каждого вида ИР, в т.ч. применительно к различным типам регионов России. Очевидно, что первая из двух названных групп ИР более подходит для экономически развитых и финансово достаточно обеспеченных субъектов Федерации; вторая группа - более подходит для депрессивных и экономически менее развитых регионов России, располагающих ограниченными финансово-бюджетными возможностями. Это даст возможность избежать неравномерности в экономическом зонировании, т.к. таковое неизбежно будет и далее вести к распылению средств и к избыточной конкуренции различных зон и пр. за инвестиционные ресурсы.
Для лучшего представления возможностей ГЧП, имеет смысл обратиться к зарубежному опыту. В инновационных системах промышленно развитых стран обеспечивается пересечение институциональных сфер между наукой, которая финансируется государством (фундаментальные исследования), и «фирменной» наукой, существующей на средства бизнеса (часть прикладных исследований и разработки). Реализацию данная система получила в виде огромного количества малых инновационных предприятий (МИП), которые поддерживаются правительством за счет всевозможных грантов и венчурных фондов.