Х. де Хаас, один из западных теоретиков миграционной науки, в статье «Формирование и упадок и миграционных систем», отмечает отсутствие объяснений становления миграционных систем как ростом системы устойчивых связей, так и нес- формированностью таких систем, несмотря на развитие подобных интенсивных связей в других ситуациях [17]. Позднее в коллективных работах с другими учеными им были опубликованы результаты исследований, анализирующих миграционную политику большого количества стран за пятьдесят лет [19; 20]. Рассматривая основные тенденции и движущие силы международной миграции за последнее столетие, авторы поднимают вопрос о том, насколько современные границы являются «в значительной степени неконтролируемыми», а также насколько эффективно государства регулируют миграцию.
Цель и гипотеза исследования, источники информации и методы исследования
Цель статьи -- определение влияния миграционной ситуации на трансформацию миграционной политики некоторых стран приграничья (или «ареала перекрытия») бывшего СССР с Евросоюзом. В анализ авторы включают шесть государств: Республику Беларусь, Латвийскую Республику, Литовскую Республику, Республику Молдову, Украину, Эстонскую Республику. Для достижения поставленной цели последовательно решались следующие задачи: анализ трансформации миграционной ситуации в перечисленных регионах с рассмотрением двусторонних и многосторонних миграционных процессов и основных факторов, влияющих на их развитие, актуальных для каждого периода; меры в области миграционной политики и их влияние на регулирование миграционных процессов, использование основных инструментов миграционной политики, позволяющих реализовывать необходимые правовые и административные регуляторы миграционной ситуации в странах «ареала перекрытия». Гипотеза исследования заключается в том, что данные государства, оказавшись между двумя центрами крупных миграционных подсистем в Евразии (Евразийской и Европейской, а иначе между Российской Федерацией и центром Евросоюза), стали подвержены их сильному влиянию и «конкурентному тяготению». Сила данного притяжения зависит не только от факторов притяжения и выталкивания, но и от привлекательности и непривлекательности миграционной политики, доминирующей в данных миграционных подсистемах в конкретный момент времени. В статье была проанализирована ситуация с миграцией из стран приграничья («ареала перекрытия») в контексте формирования миграционной политики двух миграционных подсистем -- Евразийской (с центром в Российской Федерации) и Европейской (Евросоюз) с 1991 по 2021 год (до последних событий на Украине).
Объектом исследования стали потоки эмигрантов из шести стран приграничья, или «ареала перекрытия» (Беларусь, Молдова, Украина, Латвия, Литва и Эстония), а предметом исследования -- влияние миграционной политики Российской Федерации и стран Евросоюза на формирование и реализацию эмиграционных установок населения в шести странах «ареала перекрытия» в 1991--2021 годах. Основным потоком эмигрантов являются экономические (прежде всего трудовые) эмигранты, но в поле зрения также попадают образовательные и вынужденные мигранты. В статье использовался аналитический сравнительный метод оценки миграционного законодательства и миграционной ситуации в части эмиграции населения в шести странах. В качестве основных источников информации использовались миграционные законы Российской Федерации, Евросоюза и шести стран приграничья, или «ареала перекрытия». Статистической базой исследования стали данные по эмиграции, представленные в национальной статистике стран приграничья, данные по иммиграции, представленные в статистике Российской Федерации Статистика по России с 2014 года включает полуостров Крым, а статистика Украины опе-рирует данными без неподконтрольных территорий., ОЭСР, национальной статистике стран Евросоюза, принимающих мигрантов из стран приграничья -- МОМ, Всемирного банка, Программы развития ООН, МОТ, ЮНФПА.
Этапы эмиграции из стран приграничья, или «ареала перекрытия», в Восточной Европе
В исследовании были выделены шесть этапов (периодов) развития эмиграции в странах региона в контексте миграционной политики Российской Федерации и Евросоюза. Ключевыми отличительными характеристиками этапов (периодов) стали доминирующие факторы и тренды эмиграции в данный промежуток времени, формировавшиеся под влиянием не только внутренней социально-экономической и геополитической ситуации в странах происхождения мигрантов, но и миграционных режимов в Российской Федерации и Евросоюзе как центрах Евразийской и Европейской миграционных подсистем соответственно (табл. 1).
Первый период (этап) -- «ранний постсоветский» (1991--1995)
В странах «буферной» зоны преобладали вынужденные мотивы эмиграции населения, которые формировались под влиянием политических и социально-экономических причин. Главными факторами выталкивающего характера были вооруженные конфликты, национальная политика, рост национализма, запрет на использование русского языка, спад производства, безработица. Эмиграция также носила этническую окраску, поскольку некоторые страны активно привлекали «соотечественников» на основе этнического происхождения (Германия -- немцев, Израиль -- евреев, Греция -- греков, Румыния -- молдаван, Венгрия -- венгров, Польша -- поляков, Болгария -- бессарабских болгар). Например, в результате масштабной эмиграции к 2001 году количество евреев в Украине сократилось в пять раз. В Германию в начале 1990-х годов из Украины ежегодно эмигрировали 6 -- 8 тыс. человек по немецкой и еврейской линии, а в Грецию выехали около 15 тыс. украинских греков [22]. Численность русских, украинцев, белорусов, поляков, немцев, греков, болгар в странах, не являвшихся материнскими, сократилась в 1997 -- 2000 годах: в России -- на 40 %, в Украине -- на 25 %, в Беларуси -- на 45 % [23].
Активная эмиграция отмечалась из стран Балтии после восстановления независимости в 1990 году, когда их стали покидать семьи офицеров и администрации Советской армии и представители русскоязычного населения, чувствовавшие неуверенность в своем будущем и не готовые выполнить требования изучения официального языка для получения гражданства [24]. Отметим, что правительства Эстонии и Латвии выбрали способ предоставления гражданства по признаку его «восстановления» То население, которое имело родных на территории стран в период до 1940 года, автомати-чески получало гражданство.. Этот «тест на лояльность» оставил более 25 % населения без гражданства в обеих странах. В Латвийской Республике люди получили статус «неграждан» (англ. non-citizens or aliens, латв. nepilsoni), а в Эстонской Республике -- статус иностранцев с постоянным видом на жительство. В результате международного давления Эстония и Латвия внесли некоторые поправки в свое законодательство о гражданстве, согласно которым дети неграждан, родившиеся в этих странах после обретения независимости, приобретают гражданство автоматически (по просьбе родителей). Тем не менее исследователи отмечали, что, несмотря на активную эмиграцию в 1990-е годы, русскоязычная группа населения (русские, белорусы и украинцы) к 2010-м годам по-прежнему оставалась доминирующей в Эстонии, Латвии и Литве [25].
Эволюция миграционных потоков в странах перекрытия миграционных подсистем в зависимости от изменения миграционного законодательства Российской Федерации и Евросоюза
|
Период (этап) миграции |
Основные миграционные потоки из стран «ареала перекрытия» миграционных систем |
Ключевые аспекты миграционной политики Российской Федерации |
Ключевые аспекты миграционной политики Евросоюза |
|
|
і «Ранний постсоветский» (1991-1995) |
Вынужденная миграция в Россию (беженцы, вынужденные переселенцы); возвратная миграция русскоговорящего населения в Россию; этническая эмиграция на Запад; челночная торговая миграция в приграничных регионах |
Формирование миграционного законодательства. Относительная либеральность миграционных законов, в том числе закона о гражданстве. Прием вынужденных мигрантов |
Безвизовый режим со странами Балтии. Безвизовый режим для краткосрочных туристических поездок. Безвизовый режим для челночных торговых поездок в приграничных регионах. Прием этнических мигрантов некоторыми странами (Германия, Израиль, Греция, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария) |
|
|
II «Поздний постсоветский» (1996-2001) |
Вынужденная миграция в Россию; трудовая миграция в Россию; челночные торговые миграции в страны Европы и Турцию; трудовая миграция на Запад; нелегальная миграция на Запад |
Формирование миграционного безвизового режима в рамках СНГ. Миграционный режим в рамках Союзного государства Россия -- Беларусь (1996) |
Безвизовый и упрощенный визовый режимы с приграничными странами Центральной и Восточной Европы. Межгосударственные соглашения о занятости и социальных гарантиях трудовых мигрантов |
|
|
III «Выдвижение» ЕС на Восток и политика «секьюритизации» России и Беларуси (2002-2005) |
Трудовая, в основном нелегальная миграция в Россию и на Запад |
Новые законы «О правовом положении иностранных граждан» и «О гражданстве». Ужесточение миграционной политики. Усиление мер по борьбе с нелегальной миграцией |
Введение визового режима странами Центральной и Восточной Европы (кандидатами в ЕС) с Российской Федерацией и странами приграничья (Украина, Молдова, Беларусь). Вступление стран Балтии в Евросоюз. Открытие рынков труда Ирландии, Великобритании, Швеции, для граждан стран Балтии и ЦВЕ ЕС. Открытие системы малого пограничного контроля и введение «этнических паспортов и карт» в отдельных странах ЦВЕ |
|
|
Период (этап) миграции |
Основные миграционные потоки из стран «ареала перекрытия» миграционных систем |
Ключевые аспекты миграционной политики Российской Федерации |
Ключевые аспекты миграционной политики Евросоюза |
|
|
IV «Либеральный» период миграционной Евросоюза и России (2006-2011) |
Усиление трудовой миграции на Запад; образовательная миграция в Россию и на Запад; бизнес- эмиграция на Запад; отток вынужденных мигрантов из зон конфликтов в Южной Осетии и Абхазии |
Либерализация миграционной политики в отношении граждан стран СНГ. Государственная программа содействия переселению в Россию соотечественников |
Открытие рынков труда стран Евросоюза для мигрантов из «новых» членов Евросоюза. Упрощение временного трудоустройства в «новых» членах ЕС для граждан Беларуси, Молдовы, Украины, России. Введение упрощенных режимов передвижений для жителей приграничья стран Восточной Европы. Развитие системы «этнических карт» и паспортов. Договоры о реадмиссии Евросоюза со странами Восточного партнерства |
|
|
V Рост напряженности в отношениях многих стран СНГ и с ЕС «Конкуренция за мигрантов» (2012-2019) |
Вынужденная миграция из Украины в основном в Россию и немного на Запад; трудовая миграция на Запад и в Россию; инвестиционная эмиграция на Запад; транзитная нелегальная миграция через страны приграничья в Евросоюз из третьих стран |
Развитие системы патентов на работу в России. Формирование общего рынка труда ЕАЭС. Либерализация закона «О гражданстве» для граждан Украины. Упрощение занятости для иностранных студентов. Расширение работы с соотечественниками |
Либерализация доступа на рынок труда стран Центральной и Восточной Европы (прежде всего, Польши) граждан стран приграничья. Подписание ассоциативного соглашения с Молдовой (2013 г.) и Украиной (2017 г.) о безвизовых нерабочих поездках. Расширение политики возвратной миграции соотечественников в страны Восточной Европы (Польша, Венгрия) |
|
|
VI « Пандемиче ский » (2020 -- начало 2022) |
Сокращение масштабов всех видов миграции; транзитная нелегальная миграция через страны приграничья в Евросоюз из третьих стран (миграционный кризис на границах Беларуси, Польши и Литвы); вынужденная миграция из Беларуси в Евросоюз |
Закрытие границ для иностранных граждан. Развитие системы оргнабора трудовых мигрантов. Выборочное открытие границ с некоторыми государствами на основе мониторинга эпидемиологической ситуации |
Закрытие границ для граждан, не имеющих признанной вакцины. Либерализация трудоустройства для мигрантов востребованных специальностей (сезонные сельскохозяйственные рабочие, работники сервиса, строители, медперсонал) |
Положение между двумя центрами притяжения привело к значительным потерям населения в Украине, Молдове и странах Балтии, усугубляя в них депопуляцию. Миграционные потери в 1991--2000 годах в Украине составили 510 тыс. (имелось положительное сальдо миграции в 1991 -- 1993 годах), Молдове -- 159 тыс., Латвии -- 110 тыс., Эстонии -- 66 тыс., Литве -- 47 тыс. человек. Однако данные цифры включают только мигрантов, выехавших на постоянное место жительство, и не охватывают временные формы трудовой миграции.
Отметим также, что, по данным официальной статистики, миграционная убыль по постоянной миграции в Республике Беларусь отмечалась только в 1994--1995 годах (табл. 2). В Беларусь 90 % мигрантов прибывали из России, Украины и Казахстана. Около 32 % въезжали с целью воссоединения семей, 24 % -- с целью получения работы, 24 % -- это возвратные мигранты. Существовал и поток нелегальных мигрантов. Например, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь сообщало, что 15 % рабочей силы в стране составляют нелегальные мигранты [26].
Таблица 2
Миграционный прирост (убыль) населения пограничных стран Восточной Европы и Российской Федерации в 1991--2000 годах, тыс. человек
|
Страна |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
Беларусь |
3,0 |
53,8 |
32,4 |
- 3,3 |
- 0,2 |
9,3 |
14,8 |
19,9 |
17,6 |
12,1 |
|
|
Латвия |
- 5,8 |
- 23,2 |
- 23,7 |
- 25,0 |
- 13,7 |
- 7,4 |
- 5,0 |
- 3,0 |
- 1,5 |
- 1,4 |
|
|
Литва |
- 4,4 |
- 11,7 |
- 17,0 |
- 6,9 |
- 2,8 |
- 1,8 |
- 0,6 |
- 0,6 |
- 0,3 |
- 0,6 |
|
|
Молдова |
- 33,7 |
- 36,8 |
- 15,1 |
- 14,8 |
- 17,1 |
- 16,5 |
- 9,9* |
- 7,1* |
- 3,0* |
- 4,7* |
|
|
Россия |
136,1 |
266,2 |
526,3 |
978,0 |
653,7 |
513,5 |
514,1 |
428,8 |
269,5 |
362,6 |
|
|
Украина |
151,3 |
287,8 |
54,5 |
- 142,9 |
- 131,6 |
- 169,2 |
- 136,0 |
- 152,0 |
- 138,3 |
- 133,6 |
|
|
Эстония |
- 4,2 |
- 21,8 |
- 12,8 |
- 10,2 |
- 7,7 |
- 5,0 |
- 2,8 |
- 1,2 |
- 0,3 |
- 0,4 |
Примечание: * -- данные без учета территории левобережья р. Днестр и г. Бендеры.
Российская Федерация и Беларусь, напротив, за счет мигрантов из пограничных соседних стран частично компенсировали естественную убыль населения. В 1992 -- 2000 годах миграционный прирост России в миграционном обмене со странами СНГ и Балтии составил около 6 млн человек, что на три четверти компенсировало естественную убыль населения в стране. Из общей численности прибывших четвертую часть составили жители Украины. Миграционные потоки из Украины и Молдовы, а также в меньшей степени из Беларуси в значительной степени были ориентированы на Россию [27].
Привлекательности России для мигрантов из соседних приграничных стран способствовали достаточно лояльные законы в отношении предоставления гражданства. В частности, закон «О гражданстве» (1991) установил срок упрощенной процедуры приобретения российского гражданства до 1996 года (и затем он неоднократно продлевался). Последняя поправка разрешала выбирать гражданство до конца 2001 года. Граждане Республики Беларусь после создания единого государства Россия -- Беларусь в 2006 году стали пользоваться правами граждан обеих стран проживания и работы без ограничений [28].
Также в Российской Федерации в начале 1990-х годов были приняты законодательные акты, регламентировавшие прием, размещение и обустройство вынужденных мигрантов: «Закон о беженцах» (ФЗ № 4528-I от 19.02.1993), «Закон о вые нужденных переселенцах» (ФЗ № 4530-I от 19.02.1993), Распоряжение Президента
РСФСР «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (№ 123-РП от 14.12.1991). Ключевым документом гуманитарной миграционной политики в этот период стало Постановление Правительства РФ от 03.03.1992 № 135 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам», Долгосрочная республиканская программа «Миграция» (1992) и Федеральная миграционная программа, которая действовала с 1995 по 2001 год. Были подписаны и ратифицированы семь межправительственных соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, учреждены представительства ФМС России в нескольких странах (в том числе в Латвии, Украине, Молдове). Российская Федерация подписала двухсторонние договоры «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся мигрантов» с Украиной, Молдовой, Беларусью (1994); двухсторонние договоры по социальному обеспечению военных (1996) и граждан России (2011) с Эстонией, Литвой и Латвией; двусторонние соглашения о пенсиях по труду с Молдовой, Беларусью и Украиной [29]. Республика Беларусь заключила договоры о временной трудовой деятельности с Республикой Молдова (1994), Украиной (1995), Республикой Польша (1995), Литовской Республикой (1996).