Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина
Нормативная правовая основа миграционного правопорядка в Российской Федерации: направления совершенствования
И. Н. Озеров
О. В. Катаева
Аннотация
анализируется законодательство, регулирующее миграционные отношения в современной России. Делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования нормативных правовых основ миграционного правопорядка в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграционные процессы, миграционный кризис, миграционный правопорядок, миграционное законодательство, юридическая ответственность.
Abstract
the article analyses the legislation regulating migration relations in modern Russia. The authors conclude that it is necessary to improve the normative legal framework for migration legal order in the Russian Federation.
Key words: migration processes, migration crisis, migration legal order, migration legislation, legal liability.
Стабильность миграционной ситуации в государстве во многом зависит от качества правового регулирования, а также практического применения миграционного законодательства. При этом правоприменение миграционного законодательства нередко поднимает проблему необходимости внесения изменений в действующие нормативные правовые акты См.: Му комель В. И., Григорьева К. С. Новации в российском миграционном законодательстве в контексте правоприменения // Миграционное право. 2016. Nq 2, 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., вследствие чего совершенствование нормативной правовой базы миграционного правопорядка приобретает все большее значение См.: Прудников А. С. Пути совершенствования законодательства в сфере ми-грации // Административное право и процесс. 2018. № 8. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».. Проблема правового регулирования миграции, актуальная в настоящее время для всех развитых государств мира, продолжает оставаться актуальной и для России См.: Дегтярева Л. Н., Дудин H. М. Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции : конституционно-правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. Nq 6. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс» ..
Основу отечественного нормативного правового регулирования миграционных правоотношений составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ и нормативные правовые акты МВД России, регулирующие вопросы миграции.
Право на свободу передвижения в Российской Федерации признается одним из важнейших прав человека, вокруг его признания формируется весь массив актов миграционного законодательства См.: Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Рос-сийской Федерации : тенденции развития и практика применения. М., 2019. До-ступ из справ.-правовой системы «Консультанті!люс».. В ст. 27 Конституции РФ закреплено право каждого, кто законно находится на территории страны, на выбор места пребывания и места жительства. Каждый имеет право на выезд из Российской Федерации, а граждане России - право на беспрепятственное возвращение обратно. При этом необходимо отметить, что законность нахождения лица на территории Российской Федерации гарантирует ему это право См.: Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Россий-ской Федерации : конституционно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. в соответствии с международно-правовыми стандартами.
Общепризнанные принципы и нормы международного права играют огромную роль в регулировании отношений в сфере миграции, поскольку все государства, независимо от их политических, экономических и культурных систем обязаны соблюдать и защищать общепризнанные права человека и основные свободы в соответствии с международными нормами по правам человека.
Так, ст. 13 Всеобщей декларации прав человека провозглашено право каждого на свободное передвижение и выбор места жительства в любом государстве, а также право покидать территорию любой страны и на возвращение в свою страну Всеобщая декларация прав человека : принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»..
Гарантия права каждого, кто законно находится на территории ка- CNJ кого-либо государства, на свободное передвижение в пределах страны, и право покидать любую страну, включая свою собственную, задекларировано также в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах Международный пакт о гражданских и политических правах : принят 16 де-кабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генераль-ной Ассамблеи ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Ограничение этих прав допускается только в исключительных, установленных законом случаях. Кроме того, никто не может быть произвольно лишен права въезжать на территорию своей страны.
На международном уровне исследуемое право закреплено также в 218 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных сво-бодах человека : заключена в Минске 26 мая 1995 г. // Рос. газета. 1995. 23 июня., где подчеркивается недопустимость его ограничения, кроме предусмотренных законом случаев в интересах, прежде всего, обеспечения национальной безопасности.
На территории Российской Федерации сегодня действует ряд законо- X дательных актов, затрагивающих в той или иной степени отношения в -j- сфере миграции, а также имеющих непосредственное отношение к вопросам миграции.
В их числе необходимо отметить Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», положения которого напрямую относятся к регулированию миграционных отношений, в частности порядок пересечения Государственной границы, а также пропуска через нее лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Характеризуя значимость рассматриваемого нормативного правового акта для регулирования миграционных отношений и установления миграционного правопорядка, необходимо, однако, отметить, что принят он был в начале 90-х гг. прошлого столетия в отличных от существующих ныне правовых, политических и социально-экономических условиях. В настоящее время отечественными учеными высказывается идея о принятии нового законодательного акта в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации в целях приведения федерального законодательства в соответствие с современной миграционной ситуацией.
Особое значение для регулирования процессов миграции в Российской Федерации имеет Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114- ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., в котором регламентированы:
правила выезда гражданина Российской Федерации из страны; въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
требования к осуществлению порядка транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию государства.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. констатируется, что в 2012-2017 гг. в стране была проведена значительная правотворческая работа, результаты которой выразились в конкретизации и расширении перечня оснований неразрешения или ограничения въезда иностранных граждан в Россий-
скую Федерацию и продление сроков таких ограничений. Эти инструменты правового регулирования миграционных процессов сыграли значительную роль в укреплении миграционного правопорядка в стране.
Что касается режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России См.: Козлов В. Ф. Административно-правовые средства обеспечения мигра-ционной безопасности России // Административное право и процесс. 2018. № 10. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., то его порядок детально регламентирован в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. В нем нашли отражение особенности административно-правового статуса временно пребывающих и временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, а также иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации. Кроме того, в этом нормативном правовом акте закреплены виды документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации, освещены основные вопросы, касающиеся порядка передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации.
Необходимо отметить, что институты временного проживания иностранных граждан и постоянного проживания иностранных граждан в Российской Федерации постоянно совершенствуются. Так, 1 ноября 2019 г. вступил в законную силу Федеральный закон от 2 августа 2019 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части упрощения порядка предоставления некоторым категориям иностранных граждан и лиц без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство» Там же.. Разработка и принятие вышеуказанного нормативного правового акта -- широкий демократический шаг в сторону упрощения порядка получения разрешительных документов отдельными категориями иностранных граждан и лиц без гражданства, в привлечении которых государство заинтересовано.
Эффективной формой государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации является миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, поэтому важнейшее место в отечественном миграционном законодательстве занимает Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Там же.. Им регламентированы миграционно-правовые отношения по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в связи с чем можно обоснованно считать его одним из основных элементов системы поддержания 220 миграционного правопорядка в стране.
В последние годы происходит постоянное совершенствование этого института в Российской Федерации См.: Андриченко Л. В. Миграционное законодательство в системе россий-ского законодательства // Журнал рос. права. 2018. № 3. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».. Так, упрощен порядок пребывания высококвалифицированных специалистов и членов их семей на территории Российской Федерации, которые освобождаются от обязанности становиться на миграционный учет в течение 90 дней со дня въезда в страну, в то время как по общему правилу этот срок составляет 7 рабочих дней. Кроме того, Договор о Евразийском экономическом союзе Договор о Евразийском экономическом союзе : подписан в г. Астане 29 мая 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., подписанный Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией, к которому присоединились Республика Армения и Кыргызская ^ Республика, предусматривает для граждан этих государств, прибывших х в целях осуществления трудовой деятельности или трудоустройства на территорию России, а также членов их семей в течение 30 суток с даты въезда освобождение от обязанности регистрации (постановки на учет).
В целях повышения эффективности государственно-правового регулирования миграционных отношений в стране необходимо дальнейшее принятие мер по развитию института миграционного учета иностранных граждан в Российской Федерации путем расширения преференций для категорий иностранных граждан, востребованных государством, с одной стороны, и ужесточения ответственности в отношении нарушителей установленных правил - с другой.
Особую роль в правовом регулировании миграционных отношений в Российской Федерации играют кодифицированные нормативные правовые акты, осуществляющие комплексное нормативное регулирование вопросов юридической ответственности за правонарушения, в том числе в сфере миграции, такие как Уголовный кодекс Российской Федерации (далее -- УК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Так, в настоящее время ряд норм УК РФ устанавливает ответственность за совершение преступлений в сфере миграции: незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации - ст. 322; организация незаконной миграции - ст. 322.1; фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации - ст. 322.2; фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации - ст. 322.3.
За последние годы уголовно-правовой инструментарий регулирования в сфере миграции значительно усовершенствован О Концепции государственной миграционной политики Российской Феде-рации на 2019-2025 годы : указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622. До-ступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Установлена уголовная ответственность за пересечение Государственной границы Российской Федерации иностранными гражданами, въезд которым в страну не разрешен, а также за фиктивную постановку иностранных граждан на миграционный учет, значительно повышены санкции за организацию незаконной миграции.
Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции -- сложное и многогранное правовое явление, эффективно обеспечивающее поддержание миграционного правопорядка. В КоАП РФ нормы, устанавливающие ответственность за нарушения в сфере миграции, в основном содержатся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» Норма, закрепленная в ст. 19.27 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета», содержится в главе 19 КоАП РФ..