О совершенствовании порядка назначения на должности государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы и перспективы
Сергей Владимирович Пчелинцев, доктор юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 1-го класса
Наталия Михайловна Исаева, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса
Аннотация
Авторами предложен анализ принципов доступа граждан к государственной службе и порядка замещения должностей государственной службы в зарубежных странах. Указано на отдельные составляющие зарубежного опыта, которые возможно было бы привнести в российскую практику. Рассмотрены особенности нормативно-правового регулирования порядка замещения должностей государственной службы в Российской Федерации и предложены возможности для введения большей вариативности способов формирования кадрового состава государственных органов. Указано на наличие проблемы на стыке гражданской службы и других видов службы, а также при переходе из одного государственного органа в другой. Отмечается, что кадровые службы государственных органов, как правило, не имеют специальной подготовки и инструментария для проведения конкурсов на замещение должностей государственной службы, в связи с чем сами конкурсы не всегда эффективны. Предлагается рассмотреть вопрос о проведении отбора граждан для поступления на гражданскую службу на централизованной основе.
Ключевые слова: государственная служба, порядок назначения на должности государственной службы, конкурс на замещение должностей государственной службы, равный доступ граждан к государственной службе
ON IMPROVING THE PROCEDURE FOR APPOINTING TO THE POSTS OF THE STATE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND PROSPECTS
Sergey Vladimirovich Pchelintsev, Doctor of Sci. (Law), Honored Lawyer of the Russian Federation, Active State Advisor of the Russian Federation of the 1st Class (Russian Federation).
Natalia Mikhailovna Isaeva, Candidate of Sci. (Law), Honored Lawyer of the Russian Federation, Active State Adviser of the Russian Federation of the 3rd class (Russian Federation).
Abstract
The authors of the article analyze the principles of citizens' access to state civil service and the procedure for filling positions in civil service in foreign countries. The authors indicate some aspects of foreign experience that could be introduced into Russian practice. Additionally, the article examines the features of the legal regulation of the procedure for filling civil service positions in the Russian Federation and proposes the introduction of greater variability in the methods of formation of the state bodies' personnel. The problems of cooperation between the civil service and other types of service, as well as during the transition from one state body to another, are noted. The article mentions that, as a rule, the personnel services of state bodies do not have special training and tools for holding competitions on filling state civil service positions, and this implies the fact that the competitions themselves are not always effective. In this regard, it is proposed to consider the issue of conducting a competitive selection of citizens for admission to the civil service through a centralized approach.
Keywords: civil service, procedure for appointment to civil service positions, competition for filling civil service positions, equal access of citizens to civil service
Введение
В Указе Президента Российской Федерации от 24 июня 2019 года № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы» (далее - Указ) одним из четырех основных направлений признано совершенствование порядка назначения на должности государственной гражданской службы граждан Российской Федерации, государственных гражданских служащих Российской Федерации. Правительству Российской Федерации поручено представить предложения по созданию нормативно-правовой базы, необходимой для совершенствования порядка отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы (подпункт «а» пункта 2 Указа). Это поручение получило отражение в пункте 2 Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы на 2019-2021 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2019 года № 1646-р (далее - План мероприятий).
В контексте анализа возможных способов совершенствования порядка отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы представляется необходимым предварительно учитывать следующие обстоятельства.
Международные принципы доступа граждан к государственной службе
Прежде всего представляется важным обозначить главные постулаты, исходные положения, которые необходимо учитывать при обсуждении вопросов совершенствования порядка назначения на должности гражданской службы граждан Российской Федерации и гражданских служащих и, в частности, как этот порядок может быть оптимизирован при условии неукоснительного соблюдения конституционного принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе.
Статьей 21 Всеобщей декларации прав человека устанавливается, что каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. Практически аналогичное положение содержится в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, предусматривающей, что каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений иметь право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Сходные нормы о праве равного доступа (на общих условиях равенства) каждого гражданина к государственной службе в своей стране закреплены и на региональном уровне - в статье 13 Африканской хартии прав человека и народов (Найроби, 26 июня 1981 года) и в статье 23 Американской конвенции о правах человека. Предусмотренный этими международно-правовыми актами общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также положениями:
- о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (статья 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; статья 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин);
- о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации).
Вместе с тем в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека документы Совета Европы, в том числе Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в Риме 4 ноября 1950 года), намеренно не закрепляют право граждан на доступ к государственной службе. Принято полагать, что члены Совета Европы сознательно отказались от этого из-за возможных сложностей, с которыми мог бы столкнуться Европейский суд, устанавливая единые стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и действующей системы государственной службы [Стандарты Совета Европы..., 2002. С. 405-412]. Такая позиция нашла отражение в постановлении Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1995 года по делу «Фогт против Германии» [Европейский суд..., 2000. C. 104-122], где закреплено, что отказ от назначения на государственную службу не может служить основанием для подачи жалобы в Европейский суд по правам человека, так как рассмотрение этого вопроса выходит за пределы компетенции Европейского суда по правам человека.
Несмотря на подход, преобладающий на европейском уровне, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 года (статья 29) Ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 года № 163-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 13. Ст. 1489. в развитие положений Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек в соответствии с национальным законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином которого он является, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить, что право граждан на государственную службу закреплено в Конституциях ряда государств - бывших союзных республик, а именно: Азербайджанской Республики (статья 55), Республики Беларусь (статья 39); Грузии (статья 29), Республики Казахстан (статья 33), Кыргызской Республики (статья 23), Республики Молдова (статья 39), Украинской Республики (статья 38), Туркменистана (статья 30).
В законодательстве Российской Федерации также находят последовательное закрепление положения статьи 21 Всеобщей декларации прав человека. Первоначально статьей 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина Принята постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноя-бря 1991 года № 1920-1. Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865. было установлено, что граждане РСФСР имеют равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации и что требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются исключительно характером должностных обязанностей.
Позднее право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе нашло закрепление в части 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации (не претерпевшей изменения при вступлении в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»).
На этой основе Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 3 ст. 4) отнес к числу основных принципов гражданской службы равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
Равный доступ всех граждан к государственной службе и право на занятие государственных должностей декларированы в конституциях многих европейских стран (статья 25 Конституции Княжества Андорра; § 70 Конституции Венгерской Республики; статья 101 Конституции Латвийской Республики; статья 33 Конституции Литовской Республики; статья 31 Конституции Княжества Лихтенштейн, статья 11 Конституции Великого герцогства Люксембург; статья 23 Конституции Республики Македония; статья 3 Конституции Королевства Нидерландов; статья 60 Конституции Республики Польша; статья 50 Конституции Португальской Республики; статья 101 Конституции Республики Сан-Марино; статья 30 Конституции Словацкой Республики; статья 70 Конституции Турецкой Республики; статья 33 Основного закона Федеративной Республики Германия; статья 44 Конституции Республики Хорватия и др.) с определенными национальными особенностями.
В частности, в Португалии декларировано «право занимать государственные должности на условиях равенства и свободы». При этом «ничьи интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме, продвижении по службе или при получении социальных выгод, если у лица есть на это право, вследствие нахождения на государственных должностях» (статья 50 Конституции Португальской Республики). В Латвии закреплено право каждого гражданина «исполнять государственную службу» (статья 101 Конституции Латвийской Республики), в Литве - «на равных условиях поступать на государственную службу» (статья 33 Конституции Литовской Республики), в Македонии - «право исполнять публичные функции» (статья 23 Конституции Республики Македония), в Чехии - право доступа к «публичным функциям» (статья 21 Хартии основных прав и свобод от 9 января 1991 года), а в Польше - «право доступа к публичной службе на одинаковых принципах» (статья 60 Конституции Республики Польша). В Германии действует оговорка о доступе к государственной службе в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией (статья 33 Основного закона Федеративной Республики Германия). В Турции установлено, что «никакие ограничения, за исключением квалификационных требований, не могут устанавливаться при поступлении на службу» (статья 70 Конституции Турецкой Республики).
Таким образом, принцип равного доступа к государственной службе закреплен не только в международно-правовых актах, но и на конституционном уровне в большинстве европейских государств, что свидетельствует о важности этого принципа для успешного функционирования национальных систем государственного управления.
В целом анализ представленных сведений позволяет сделать следующие выводы:
- установленное статьей 21 Всеобщей декларации прав человека право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей стране находит корреспондирующее отражение в большинстве (но не во всех) иных международных правовых актов различного уровня;
- несмотря на отсутствие в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о равном праве граждан на доступ к государственной службе, данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств, а также в конституциях бывших советских республик. Это обусловлено тем, что право граждан на равный доступ к государственной службе в своей стране является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом;