- законодательство Российской Федерации не только в значительной степени конкретизирует право равного доступа каждого гражданина к государственной службе, предусмотренное нормами международного права, но и устанавливает равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
Европейский опыт, как в общей мере Регламент ЕС № 259/68 1968 года, так и в значительно большей степени статут служащих ЕС (или Статут европейской гражданской службы) от 22 марта 2004 года (был принят по итогам проведенной с 2000 года реформы европейской гражданской службы под девизом «Новая администрация на службе полумиллиарда европейцев»), направлен на решение задач укрепления законности на государственной службе в соответствии с вызовами и потребностями нового времени и предусматривает ряд мер по усилению ответственности европейских чиновников, включая прежде всего проверку характера и качества оказываемых населению государственных услуг, повышение заинтересованности в добросовестном исполнении служебных обязанностей, профессиональном и служебном росте, конкурсный отбор, проведение аттестации (не реже одного раза в два года), возможность увольнения в связи с профессиональной непригодностью и иные меры ответственности европейских государственных служащих за допущенные нарушения [Европейское право..., 2005. C. 259-277].
В контексте рассматриваемого вопроса наиболее серьезное значение имеет фактор обеспечения равного доступа к государственной службе на основе конкурсных процедур, что прямо связано с положениями Конституции Российской Федерации и международных норм.
При этом, как было отмечено выше, в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека и российского законодательства, документы Совета Европы, в том числе Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, намеренно не закрепляют право граждан на доступ к государственной службе, поскольку, в числе иных обстоятельств, это может быть связано с обязанностью проведения конкурсного отбора при поступлении на государственную службу.
Возможности равного доступа граждан к государственной службе в решениях судебных органов
Вопросы обеспечения равного доступа граждан к государственной службе находятся в фокусе внимания судебных и иных органов.
Так, в подготовленном Верховным Судом Российской Федерации Обзоре практики межгосударственных органов по защите прав и основных свобод человека № 5 (2020) проанализирована практика Комитета ООН по правам человека. В частности, обращено внимание на Соображения Комитета ООН по правам человека от 24 июля 2019 года (сообщение № 2670/2015 по делу «Гинтарас Ягминас против Литвы»). В правовых позициях Комитета отмечено, что пункт «с» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах предоставляет право быть допущенным на общих условиях равенства к государственной службе, и для обеспечения доступа на общих условиях равенства не только критерии, но и процедуры, применяемые в отношении назначения на должность, продвижения по службе, временного или полного отстранения от должности, должны быть объективными и обоснованными. Процедура не является объективной или обоснованной, если она не отвечает базовым требованиям процессуальной справедливости. При этом Комитет, с учетом имеющейся практики (например, Бандаранаяке против Шри-Ланки, пункт 7.1 (CCPR/C/93/D/1376/2005)), обратил внимание на то, что право на равный доступ к государственной службе включает право не быть произвольно уволенным с государственной службы (пункт 8.2 вышеназванных Соображений Комитета).
Равный доступ к государственной службе, хотя и с определенными особенностями, должен быть реализован не только применительно к государственной гражданской службе, но и к иным видам государственной службы. Так, например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 27 января 2020 года № 51-КГ19-11 указала на конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе применительно к службе в органах внутренних дел, в том числе в полиции.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 27 мая 2019 года № 5-КГ19-54 отметила пункт «с» статьи 4 Декларации о ликвидации дискриминации в отношении женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 7 ноября 1967 года, которым провозглашено, что должны быть приняты все надлежащие меры, чтобы обеспечить женщинам на равных условиях с мужчинами без какой-либо дискриминации право доступа на государственную службу и право выполнения всех общественных функций. При этом разъяснено, что в силу положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года под дискриминацией в отношении женщин понимается любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области (статья 1 названной Конвенции).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также обратила внимание на то, что в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2014 года № 1 «О применении законодательства, регулирующего труд женщин, лиц с семейными обязанностями и несовершеннолетних» разъяснено, что под дискриминацией в сфере труда по смыслу статьи 1 Конвенции Международной организации труда 1958 года № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий и статьи 3 Трудового кодекса Российской Федерации следует понимать различие, исключение или предпочтение, имеющее своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей в осуществлении трудовых прав и свобод или получение каких-либо преимуществ в зависимости от любых обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника (в том числе не перечисленных в указанной статье Трудового кодекса Российской Федерации), помимо определяемых свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловленных особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. В связи с этим в отношении женщин, лиц с семейными обязанностями и несовершеннолетних не допускаются различия при приеме на работу, установлении оплаты труда, продвижении по службе, установлении или изменении индивидуальных условий труда, подготовке (профессиональное образование и профессиональное обучение) и дополнительном профессиональном образовании, расторжении трудового договора и т.д., не основанные на деловых качествах работников, характеристиках условий их труда.
должность государственный гражданский служба
Принципы отбора на государственную службу. Анализ зарубежного опыта
По мнению некоторых западных экспертов (Н. Мэннинг, Н. Парисон), в конце XIX - начале XX века просматривалась вполне определенная тенденция юридического пересмотра доступа к должностям на государственной службе с описанием необходимых процедур в нормативных актах. Причем отдельные реформы государственного управления в некоторых странах прямо ассоциировались с введением так называемых «карьерных систем», при которых начальный прием на государственную службу осуществляется по итогам независимого тестирования либо по наличию соответствующего документа о наличии престижного образования. Но существует и несколько иной подход, согласно которому основной упор делается на отбор лучшего кандидата на каждую вакантную должность, что обеспечивало бы более свободный доступ на государственную службу и упростило бы «проникновение в нее кадров извне».
В иностранных государствах большое внимание уделяется вопросам принципиального совершенствования конкурсного отбора при поступлении на государственную службу.
Авторы данного исследования имели возможность ознакомиться с практикой ряда иностранных государств в ходе ознакомительных поездок в 20022014 годах и с учетом личных впечатлений полагают возможным представить отдельные соображения о зарубежном опыте в данной сфере общественных отношений, имеющем в определенной мере ретроспективный характер, однако, на наш взгляд, не утратившем своей актуальности.
Например, эта проблема в течение нескольких последних десятилетий находилась в центре внимания в Канаде. На основе анализа опыта реформирования государственной службы более чем за 50 лет, проведенного канадским Форумом публичной политики в рамках «Курса на совершенствование. Государственная служба Канады в 21 веке», отмечалось, что еще в отчетах комиссий Гласско (1960 год), Ламберта (1976 год), Д'Авиньона (1979 год), Комиссии La Releve (1997 год) постоянно рекомендовалось ввести более децентрализованный, гибкий и отвечающий действительным нуждам режим комплектования кадров.
После вступления в силу в декабре 2005 года основных положений Закона о модернизации государственной службы (Public Service Modernization Act - PSMA) внимание Канадского агентства управления человеческими ресурсами (далее - Агентство) во многом было сосредоточено на внедрении механизмов, обеспечивающих поддержку модернизации и обновления государственной службы, включая применение более гибких подходов к найму персонала. Основным принципом было признано то, что государственная служба «должна иметь нужных людей в нужное время, работающих с нужным инструментарием и в нужной обстановке».
Фактически перед Агентством была поставлена принципиально важная задача: способствовать созданию рабочей силы и рабочих мест, отвечающих высочайшим стандартам качества. При этом канадский Закон о модернизации государственной службы в определенной степени можно рассматривать как некий культурно-правовой прорыв на национальном уровне, инерцию которого, по мнению канадских экспертов, желательно было бы сохранить на максимально длительный период.
Учитывая, что государственная служба Канады является крупнейшим в стране работодателем (с учетом отнесения к категории государственных служащих значительно большего количества работников, оказывающих государственные услуги, чем в Российской Федерации), она занимает особое положение относительно всех других организаций. В свою очередь, будучи ответственным за управление людьми в рамках государственной службы, Агентство обязано руководствоваться их повседневными потребностями и заниматься вопросами найма и профессионального развития государственных служащих, каждодневно занятых обслуживанием граждан Канады. Агентство работает исходя из того, что гражданское общество ожидает от государственной службы Канады все более эффективной работы, находящейся при этом под непрерывным и всеобъемлющим контролем.
На практике потребовалось решить ряд проблем. Так, в провинции Британская Колумбия из-за относительно невысокого престижа государственной службы численность государственных служащих в возрасте до 30 лет к 2010 году составляла около 10 % (в то время как в других отраслях Канады этот показатель достигал на тот момент 20-30 %). В целях исправления ситуации была введена возможность компенсации выпускникам высших учебных заведений образовательного кредита из расчета 1/3 общего размера кредита за каждый год государственной службы. Этот эксперимент дал положительный результат в виде увеличения на 75 % числа принятых на государственную службу в провинции молодых людей в возрасте до 30 лет. В то же время возникла проблема так называемых «трехгодичников», состоящая в том, что после отработки трех лет и полного погашения кредита молодые люди нередко увольнялись с государственной службы.
Следует также отметить, что ознакомление с практикой работы в Университете Виктория показало, что в целях решения кадровой проблемы на государственной службе в середине 2000-х годов для лиц, обучающихся по программе магистров (и уже имеющих диплом бакалавров) и успешно завершивших первый год обучения, было введено обязательное прохождение в течение двух-трех семестров стажировки, которая фактически была исполнением обязанностей государственной службы.
Сведения о вакансиях на государственной службе предварительно в централизованном порядке концентрировались в Университете, который занимался трудоустройством студентов, хотя поощрялись и самостоятельные поиски студентами работы. Однако реализация этого правила на практике выявила новые проблемы. Работодатели, предлагая относительно высокую заработную плату студентам (до 4 000 долл. США в месяц), исходя из нехватки кадров, всячески стимулировали их не возвращаться на учебу в Университет, а оставаться на государственной службе. В результате не исключались конфликты с участием всех заинтересованных сторон, завершавшиеся по-разному.
Похожая ситуация в тот же период времени наблюдалась и в канадской провинции Ньюфаундленд и Лабрадор, где также наблюдалась не очень высокая привлекательность государственной службы для молодежи. Местные власти решили, что эту проблему необходимо решать комплексно, в том числе путем создания комфортных и доверительных условий труда, предоставления гибких графиков работы и отпусков большей продолжительности, поскольку уровень заработной платы на государственной службе в целом ниже, чем в бизнесе. Что же касается компенсации образовательных кредитов, то, как и в провинции Британская Колумбия, этот инструмент оказался не столь эффективен, как первоначально предполагалось (из-за встречавшихся случаев последующих увольнений молодых государственных служащих).