Статья по теме:
Общественный контроль как механизм эффективного управления органами внутренних дел
Ольга Владимировна Зуева, Академия управления МВД России, г. Москва, Российская Федерация
Наталья Николаевна Хомутова, Северо-Западный государственный медицинский университет им. И.И. Мечникова, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
Abstract
PUBLIC CONTROL AS MECHANISM OF EFFECTIVE MANAGEMENT REALIZED BY INTERNAL AFFAIRS BODIES
Olga V. Zuyeva, Academy of Management of the Interior Ministry of Russia, Moscow, Russian Federation
Natalya N. Khomutova, North-West State Medical University named after I.I. Mechnikov, Saint Petersburg, Russian Federation
One of the effective mechanisms of internal affairs bodies' managing is said to be public control on the police activity. An analysis of the police activity which, in its turn, is characterized by mistrust and low satisfaction with activity of law enforcement officials proves the necessity to find effective ways to improve su ch situation. The authors of the given article consider that there are enough mechanisms to manage in the internal affairs bodies but not all of them are effectively applied. It is public control that is of great importance as it allows citizens to analyze, evaluate the activity of police officers as well asto identify issues require to be solved at once both by the public and the heads of the internal affairs bodies. The study of the legal basis allows the researcher to consider that at present there are all the formal conditions to perform public control. However, this is not enough. In fact there isanothersituation. On the one hand, we can see formal approach of the heads of the territorial internal affairs bodies to perform public control as a mechanism toimprove the police activity; on the other hand, there is low self-organization of the population expressed in poor legal literacy and social activity as well as underdeveloped forms of civil participation in public life. Based on the results of the regional sociological studies the authors of the article conclude that it is necessary to intensify cooperation with the public on informing about the possibilities to perform public control on the police as well as developing a system of indicators to evaluate the activity of public councils and publicmonitoring committee that perform public control to increase the efficiency of their activities, about necessity to provide responsibility of the heads of the territorial internal affairs bodies for ignoring sociological information to have been received. The article deals with not only a critical assessment of the police's interacting with the population, but also new approaches related to usage of public control as an effective mechanism to manageby the internal affairs bodies, which helps increasing citizens' trust in police officers.
Key words: public control, public opinion, Public Council, Public Chamber, internal affairs bodies, police, monitoring public opinion.
Аннотация
Одним из эффективных механизмов управления органами внутренних дел является общественный контроль за деятельностью полиции. Последняя оценивается акторами не всегда положительно, причина в недоверии и низкой удовлетворенности работой сотрудников правоохранительных органов, что свидетельствует о необходимости поиска эффективных способов оптимизации управленческих процессов и взаимодействия с социумом. Авторы подчеркивают, что в органах внутренних дел имеется достаточно инструментов управления, но не все они эффективно используются. Общественный контроль - инструмент, позволяющий гражданам давать оценку работе сотрудников полиции, выявлять проблемные вопросы, требующие немедленного реагирования как общественности, так и руководителей органов внутренних дел. Нормативно-правовая база, регулирующая общественный контроль, позволила создать необходимые формальные условия для осуществления общественного контроля. Однако результаты проведенного социологического исследования, во-первых, показывают, что этого недостаточно и демонстрируют формальный подход руководителей территориальных органов внутренних дел к использованию общественного контроля в качестве механизма оптимизации деятельности полиции. Во-вторых, указывают на низкую самоорганизацию населения, выраженную в слабой правовой грамотности и социальной активности, неразвитости форм гражданского участия в общественной жизни. Опираясь на результаты региональных социологических исследований, авторы приходят к выводу о целесообразности активизации работы с населением по информированию о возможностях общественного контроля за полицией, о разработке системы индикаторов оценки деятельности общественных советов и ОНК, осуществляющих общественный контроль с целью повышения эффективности их деятельности, о необходимости предусмотреть ответственность руководителей территориальных органов внутренних дел за игнорирование полученной социологической информации. В статье содержится не только критическая оценка способам взаимодействия полиции с населением, но и выделяются новые подходы, позволяющие использовать общественный контроль в качестве эффективного механизма управления органами внутренних дел, позволяющего повысить уровень доверия граждан к сотрудникам полиции.
Ключевые слова: общественный контроль, общественное мнение, Общественный совет, Общественная палата, органы внутренних дел, полиция, мониторинг общественного мнения.
На протяжении длительного времени проблема эффективности деятельности полиции не перестает быть актуальной. Социально-экономический кризис и глобальная политическая трансформация 1990-х гг. отразились на результатах работы органов внутренних дел. Противоправные действия, низкий уровень нравственной культуры сотрудников милиции привели к формированию недоверия граждан РФ органам внутренних дел. Кроме того, трансформация института (милиции в полицию) не дала требуемого результата по оптимизации ее деятельности, что привело к непоследовательности выбора эффективных форм управления органами внутренних дел.
Эффективное управление органами внутренних дел представляет собой совокупность действий, совершаемых ради достижения общественно значимых целей, выраженных в соблюдении основополагающих прав и свобод личности, обеспечении правопорядка и гарантии общественной безопасности, повышении уровня доверия граждан к сотрудникам полиции. Несомненно, Министерство Внутренних Дел Российской Федерации имеет в своем распоряжении набор необходимых средств управления, особое место среди которых занимает контроль со стороны общества.
В ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» подчеркивается, что под общественным контролем подразумевается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки, издаваемых ими актов и принимаемых решений» [Об основах общественного контроля ... web]. Контроль со стороны общества нацелен на эффективность осуществляемой деятельности государственной власти на различных организационных и институциональных уровнях.
В результативности общественного контроля могут быть заинтересованы как государство, так и гражданское общество. Эта своеобразная форма «обратной связи» позволяет государственным органам своевременно реагировать на возникающие проблемы, включая их упреждение. Форма общественного контроля может быть прямой и опосредованной. Важнейшим условием, необходимым для эффективного функционирования общественного контроля, является соблюдение разумного баланса между этими формами. С одной стороны, вмешательство граждан в деятельность государственных органов не должно дублировать их полномочия, фактически превращая такую форму контроля в еще одну «ветвь власти», с другой - права граждан и общественных органов должны быть достаточными для выполнения контрольных функций. Общественный контроль является одним из важнейших признаков существования гражданского общества.
О необходимости гражданского наблюдения за властью писали античные философы. В Древней Греции общественный контроль являлся неотъемлемой составляющей «прямой демократии». В XVI-XVIII вв. поиски оптимального равновесия между обществом и властью оформились в вариативные теории общественного договора. Общество развивалось с государством, однако понятие «общество» не отождествляется с понятием «гражданское общество». Исторически гражданское общество и политическое долгое время, как отметил К.С. Гаджиев, рассматривались в своей корреляционной зависимости, а у древнегреческих мыслителей политическое охватывало все общество, поскольку «быть членом politike означало быть гражданином - членом государства» [Гаджиев 1991, 25]. С развитием концепции индивидуализма (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Монтескье) возникла идея несовместимости свободы личности и государства, если оно расширяет свои права бесконтрольно со стороны общества. Данная идея становится впоследствии не просто актуальной, она позволяет аргументировать необходимость развития гражданского общества как сохраняющего свои свободы через развитую систему коммуникации и общественного контроля за различными уровнями власти.
Коммуникация гражданского общества связана с политической практикой. Политическое воздействие со стороны гражданского общества на государственную власть, в том числе на полицию, подразумевает владение тактикой отстаивания своих прав и свобод. Политическая практика и участие в общественной коммуникации близки к понятию политического, которое рассматривается не только как убеждение, но и как нечто «большее, чем наука», порой слабо организованная совокупность заповедей и положений политической коммуникации сложнее «совокупности систематического знания» науки и больше искусства и ремесла [Moran, Rein, Goodin 2006, 5].
В настоящее время общественный контроль за деятельностью полиции и правоохранительных органов в Российской Федерации обретает выраженные организационно-правовые контуры. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Федеральный закон «О полиции») определен перечень правовых субъектов, уполномоченных государством осуществлять функции гражданского контроля. Статья 50 относит к их числу граждан Российской Федерации, «общественные объединения, Общественную палату Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и их членов, общественные советы» [О полиции... web]. Существенным препятствием для реализации положений закона остается отсутствие регламентации механизма такого контроля.
Важнейшим элементом в системе гражданского мониторинга за полицией является Общественная палата Российской Федерации. В ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрены особенности взаимодействия граждан с общественными объединениями в целях защиты прав и свобод граждан [Об общественной палате... web]. Мониторинг за работой полиции и правоохранительных органов - важнейшая цель деятельности Общественной палаты. Компетенции данного органа в значительной мере направлены на указанное нами отсутствие законодательных механизмов практической реализации общественного контроля. Палата уполномочена организовывать гражданскую активность, формируя ее правовые и институционные основы, в том числе разъяснять и давать рекомендации по фактам нарушений законодательства Российской Федерации, реализовывать правовую экспертизу законопроектов, направлять запросы, принимать участие в деятельности общественных советов и т. д. Вместе с тем необходимо отметить, что возможности Общественной палаты ограничены, поскольку ее пленарные заседания проводятся два раза в год, а сам правовой субъект не наделен правом законодательной инициативы.
К механизмам реализации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел относятся общественные советы при МВД России и его территориальных органах. Осуществляется деятельность исходя из Федерального закона «О полиции» и указов Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» [Об общественных советах... web] и от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» [Об утверждении Положения... web].
Контроль со стороны общественных советов подразумевает наделение его членов широким кругом полномочий. Они имеют право посещения зданий и территорий, занимаемых органами внутренних дел, без получения особых разрешений, рассматривать обращения граждан, связанные с нарушением их прав и свобод со стороны сотрудников полиции, в установленном Министром внутренних дел Российской Федерации порядке принимать участие в работе совещаний, проводимых ОВД, осуществлять контроль соблюдения законодательства при проведении должностными лицами личного приема граждан и т. д. Общественные советы при органах внутренних дел вносят большой вклад в формирование позитивного имиджа полиции. Участие членов общественных советов в решении наиболее актуальных вопросов, связанных с деятельностью полиции, призвано привлечь внимание общественности к их решению, мотивировать граждан на оказание содействия правоохранительным органам.
Положение об общественных советах предполагает добровольное участие граждан в их деятельности. Однако за рамками регламента остается сама процедура их формирования, что не исключает возможность вхождения в них «приближенных» к ведомству лиц. Кроме того, отсутствие строго регламентированного порядка формирования общественных советов не позволяет гражданам свободно реализовывать свое право на участие в их работе. К сожалению, иногда силовые структуры не желают вмешательства в их работу общественности, делают так, чтобы работа общественных советов была сугубо формальной. Такого рода ситуация приводит к тому, что общественный контроль не становится тем действенным механизмом управления органами внутренних дел, повышающим эффективность их работы. Потребность граждан, выраженная в усилении действенности общественного контроля за социальным институтом, обеспечивающим общественный порядок и безопасность, в полной мере не удовлетворяется.
В соответствии с приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668» при каждом территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации был образован Общественный совет [О мерах по реализации... web]. Не стала исключением и Волгоградская область, при ГУ МВД которой с января 2020 г. осуществляет свою деятельность Общественный совет уже четвертого созыва. В его работе принимают участие члены совета, заслуженные деятели культуры, спорта, науки, представители некоммерческих организаций, защищающих права предпринимателей, представители традиционных конфессий, журналисты, руководители высших учебных заведений. В составе Общественного совета решением конкретных проблем занимаются постоянно действующие рабочие группы.
Используя свои полномочия, члены Общественного совета при ГУ МВД по Волгоградской области организуют выездные мониторинги отделов полиции, посещают особые приемники для содержания арестованных лиц, присутствуют на приемах граждан, проводимых должностными лицами органов внутренних дел, инспектируют реабилитационные центры для наркозависимых лиц, принимают участие в подведении итогов работы волгоградских полицейских. Только за первые три месяца 2020 г. Общественный совет при Управлении МВД России по городу Волгограду провел заседание круглого стола, региональные сборы кадетов, семинар с активистами антинаркотического молодежного движения, интерактивную лекцию и несколько плановых заседаний членов совета.