Однако, несмотря на активность Общественного совета, к сожалению, не все уверены в том, что общественные советы помогут улучшить работу полиции. Это обстоятельство обусловлено несколькими факторами. С одной стороны, это отсутствие желания самих руководителей территориальных органов внутренних дел выстраивать совместную работу с Общественными советами в активном конструктивном ключе. С другой стороны, это слабая самоорганизация граждан, выражающаяся как в низкой правовой грамотности и общественной активности, так и неразвитости самих механизмов такого гражданского участия. Далеко не все граждане знают о существовании такого механизма общественного контроля, как Общественный совет, и тем более о той роли, которую он играет в управлении органами внутренних дел. Об этом говорят результаты ежегодного мониторинга на тему «Изучение общественного мнения о деятельности полиции». Проведенный социологической группой Волгоградской академии МВД России опрос показал, что лишь 20,2 % граждан имеют представление о существовании общественных советов при органах внутренних дел, при этом 11,2 % граждан выразили сомнение в том, что создание общественных советов поможет улучшить работу МВД. Однако, отвечая на вопрос «Если Вы станете свидетелем действия сотрудников полиции, при которых, на Ваш взгляд, допускаются нарушения прав граждан, обратитесь ли Вы в связи с этим в Общественный совет при ОВД?», 26,4 % респондентов выбрали вариант ответа «да, определенно», 54,4 % - «скорее да, чем нет». В 2017 г. лишь 12 %, ответивших на вопрос о том, насколько может оптимизировать создание общественных советов работу МВД, выразили сомнение в эффективности новых органов общественного контроля. Такие результаты наглядно свидетельствуют как о реальном отношении граждан к данному формату взаимодействия общества и правоохранительных органов, так и об ожиданиях положительных изменений в системе МВД, актуальном запросе на них со стороны общества [Демидов 2017, 25].
Результаты опроса показывают, что использование Общественного совета как механизма эффективного управления полицией, пока еще проблематично. Нерешенные вопросы, связанные с деятельностью общественных советов при ОВД, этому препятствуют. К ним относятся: недостаточно широкое освещение их работы в средствах массовой информации, отсутствие системности во взаимоотношениях между общественными советами, полицией и населением, неэффективная реализация рекомендаций и предложений по совершенствованию работы органов внутренних дел. Все это требует дальнейшего поиска путей по оптимизации деятельности общественных советов. В настоящее время решения общественных советов носят рекомендательный характер. Однако представляется несомненным, что, стремясь к собственному стабильному развитию, территориальные органы внутренних дел должны быть заинтересованы не только во внутреннем контроле, но и во внешнем, прежде всего, общественном контроле, который, усиливая влияние гражданского общества на принятие управленческих решений в органах внутренних дел, станет эффективным механизмом оптимизации деятельности полиции.
Значимым элементом системы общественного мониторинга за деятельностью полиции являются общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК) субъектов Российской Федерации. Их деятельность основывается на Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [Об общественном контроле... web].
Осуществление гражданского контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания - одна из задач ОНК субъекта Российской Федерации, указанная в законе. По результатам общественного контроля, ОНК уполномочены готовить правовые решения в форме заключений, предложений и обращений, предоставлять обществу и органам государственной власти достоверную информацию о фактах нарушения прав граждан для последующего их устранения. В настоящее время ОНК являются важнейшими правовыми субъектами, посредством которых гражданское общество осуществляет мониторинг соблюдения прав человека в местах принудительного содержания. Члены ОНК активно пользуются гарантированным российским законодательством правом беспрепятственного посещения мест принудительного содержания, осуществляя таким образом функции гражданского контроля за деятельностью пенитенциарной системы России. Информация о проводимых мероприятиях размещается на официальных сайтах общественной палаты субъекта Российской Федерации, а также официальных сайтах территориальных органов МВД, ФСИН и т. д.
Оценить результативность деятельности ОНК как механизма управления органами внутренних дел очень сложно. Для этого необходимо разработать систему индикаторов оценки качества работы как ОНК, так и общественных советов. И.В. Ковалёва, например, проанализировавшая нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность ОНК и первые результаты их работы, отмечает несовершенство существующей законодательной базы, а также недостаток финансирования ОНК, препятствующие членам комиссий выполнять возложенные на них обществом важнейшие задачи в области защиты прав граждан [Ковалева 2019, 123].
Как следует из приводимых выше нормативных документов, у правовых субъектов общественного контроля отсутствуют властные полномочия. Гражданский контроль осуществляется в основном опосредованно, через органы государственной власти, либо в форме апелляции к общественному мнению. В первом случае они используют правовые механизмы, во втором исследуют требования, предъявляемые обществом к государственным институтам, оценивают эффективность их деятельности. Общественное сознание преломляется через общественное мнение, которое аккумулируется на основных смысложизненных задачах своего развития. К основным функциям общественного мнения относятся контрольная, консультативная и направляющая. Самой широкой по своему значению является контрольная функция общественного мнения, а ее выражение (экспрессивность) всегда позиционно и ценностно детерминировано, невзирая на условия, в которых оно формируется и реализовывается. Это позволяет общественному мнению оценивать и контролировать институты государственной власти. С целью оптимизации своей деятельности, контроля ее эффективности и правового мониторинга, органы государственной власти на регулярной основе обязаны изучать общественное мнение.
Мониторинг общественного мнения является неотъемлемым механизмом эффективного управления органами внутренних дел. Его необходимость была осознана уже давно. Наблюдение за общественным мнением позволяет получить социологическую информацию, которая способствует не только правомерной оценке эффективности деятельности полиции на различных институционных уровнях, но и анализу уровня защищенности граждан [Бормотова, Черкасов 2018, 4].
В новейшей истории России использование общественного мнения в ОВД как способа оценки деятельности на тот момент еще милиции началось в 1992 г., когда был издан приказ МВД России № 295 «Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел». Необходимость изучения общественного мнения была подтверждена и закреплена в принятом в 2011 г. Федеральном законе «О полиции». Именно общественное мнение, согласно положениям указанного нормативного-правового акта, выделено как основной критерий для оценки деятельности полиции. В той же форме данное положение нашло отражение и в последующих приказах МВД. В настоящее время региональное руководство МВД на постоянной основе получает социологическую информацию об отношении населения к деятельности полиции. Однако получение данной информации чаще всего сводится к ее использованию в целях написания ежеквартальных отчетов, предусмотренных ведомственными приказами [Вопросы... web], и не решает проблем по оптимизации деятельности полиции. Только конкретные управленческие решения, принимаемые руководителями территориальных органов на основе социологических данных, способны дать результат. Вышедший 1 декабря 2016 г. приказ МВД России № 777 «Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции» [Об организации постоянного мониторинга... web] предписывает руководителям территориальных органов внутренних дел ежегодно организовывать изучение общественного мнения и использовать полученные результаты при подготовке отчетов для местных законодательных органов власти и населения. Результаты анализа общественного мнения о деятельности органов внутренних дел позволяют использовать их в управленческой деятельности, что, в свою очередь, влияет на компетенции, прогнозирование и реализацию организационных стратегических направлений деятельности полиции [Бормотова, Черкасов 2018, 4]. Данный аспект позволяет говорить о взаимной выгоде и целесообразности формирования (со стороны гражданского общества) и анализа (со стороны правоохранительных органов) общественного мнения как института современного демократического общества, нацеленного на эффективность и правопорядок в Российской Федерации.
В целях оптимизации деятельности Общественных советов при ОВД представляется перспективным предложение О.И. Копытиной о выработке системы оценки эффективности работы советов с обязательным нормативным закреплением ее на законодательном уровне [Копытина 2019, 110].
По мнению В.И. Майорова, современные коммуникативные технологии открывают широкие возможности для общественного контроля за деятельностью МВД, позволяя избежать излишней бюрократизации [Майоров 2016, 71].
А.В. Сухинин акцентирует внимание на важности общественной критики деятельности МВД как одном из критериев оценки работы правоохранительных органов. При этом достаточно объективным показателем эффективности этой работы являются жалобы граждан [Сухинин 2014, 128].
На основании всего вышеизложенного необходимо констатировать, что с формальной точки зрения пункты Федерального закона «О полиции» о необходимости осуществления общественного контроля за деятельностью полиции выполняются. Главное, чтобы вся проводимая работа не была лишь формальностью. Без вовлечения общества в управление органами внутренних дел, главной задачей которых является обеспечение общественного порядка и безопасности, а также снижение уровня преступности в местах проживания граждан, полиция зачастую не может эффективно решать возникающие проблемы, оперативно и адекватно реагировать на новые вызовы со стороны криминальных кругов. Преодолевая проблемы низкой правовой грамотности и социальной активности, необходимо предложить механизмы общественного контроля, ориентированные на партнерскую модель взаимоотношений полиции с обществом, на повышение уровня вовлеченности граждан в осуществление контроля над ОВД. К таким механизмам следует отнести:
постоянный мониторинг общественного мнения, ориентированный не только на предусмотренные нормативными требованиями показатели оценки деятельности полиции, но и на ряд других показателей, позволяющих выявлять факты нарушений норм профессиональной этики, служебной дисциплины сотрудников и др.;
принятие на основе полученных результатов мониторингов конкретных управленческих решений на местах с целью оптимизации деятельности территориальных органов;
предусматривание ответственности руководителей территориальных органов за бездействие, игнорирование информации, полученной по результатам социологических исследований;
активизацию работы подразделений по связям с общественностью по укреплению доверия полицейским, ориентированную на возвращение престижа профессии сотрудника ОВД в сознании граждан;
разработку системы индикаторов оценки деятельности общественных советов и ОНК, осуществляющих общественный контроль за деятельностью полиции с целью активизации и повышения эффективности их деятельности.
Многочисленные исследования показывают, что эффективность контроля со стороны общества формируется при наличии у граждан действенных механизмов объективного мониторинга и реагирования на возможные дисфункции деятельности правоохранительных органов. В современной России уже давно наметилось движение в указанных направлениях. Использование своевременных механизмов осуществления общественного контроля позволит принимать эффективные управленческие решения, ориентированные на достижение целей реформирования ОВД и на оптимизацию служебной деятельности органов полиции в целом.
Примечание
1 Ежегодный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции проводится по заказу ГУВД Волгоградской области с 1998 по 2019 год. Выборочная совокупность в среднем - 500 человек, тип выборки - серийно-стратифицированная.
Список литера туры
полиция контроль внутренний дело
1. Бормотова, Черкасов 2018 - Бормотова Т.М., Черкасов Р.В. Результаты изучения общественного мнения о деятельности полиции в 2017 г.: аналитические материалы. М.: ВНИИ МВД России, 2018.
2. Вопросы... web - Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 [Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации] // http:// docs.cntd.ru/document/499078939 (дата обращения: 30.04.2020).
3. Гаджиев 1991 - Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7. C. 19-36.
4. Демидов 2017 -Демидов Н.Н. Российский опыт контроля общества за деятельностью полиции: региональный аспект (по результатам социологических исследований) // Вестник Волгоградской Академии МВД. 2017. № 4. С. 22-27. Ковалева 2019 - Ковалева И.В. Общественные наблюдательные комиссии в системе субъектов общественного контроля за деятельностью полиции в Российской Федерации // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2019. № 5. С. 121-125.
5. Копытина 2019 - Копытина О.И. Общественные советы МВД России как инструмент контроля за деятельностью полиции // Полиция и общество: проблемы и перспективы взаимодействия. 2019. № 1 (3). С. 108-112.
6. Майоров 2016 - Майоров В.И. Формирование механизма общественного контроля за деятельностью полиции // Государство и право в XXI веке. 2016. № 2. С. 67-72.