Оценка и анализ образования: что оцениваем?
Григорьев В.Ю.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Российская Федерация
РЕФЕРАТ
Целью и задачей данной статьи является попытка в первом приближении ответить на вопрос -- что должны представлять собой интегральная оценка и анализ образования с управленческо-экономической точки зрения. От полноты и корректности ответа существенно зависит как действенность самого анализа, так и эффективность выполненной оценки и набора предлагаемых управленческих решений.
Ключевые слова: управленческие решения, повышение эффективности образовательных систем, устойчивость региональной образовательной системы, дисбаланс региона
ABSTRACT
Assessment and Analysis of Education: what are we Assessing?
Valery Yu. Grigorev
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation;
The purpose of this article is an attempt to give a comprehensive answer to the question -- what should be an integrated assessment and analysis of education from a managerial and economic point of view. From the completeness and correctness of the answer, both the effectiveness of the analysis itself and the effectiveness of the assessment and the set of proposed management decisions substantially depend
Keywords: Management consulting, stability of the regional educational system, imbalance of the region, improving the effectiveness of educational systems
Определим сразу границы нашего исследования в понимании, анализ и оценку какого «образования» мы осуществляем. В общем случае можно вести речь о трех проекциях -- анализ процесса образования конкретного обучающегося; анализ образования в конкретной образовательной организации и анализ территориального образования (в качестве территории может выступать Россия, федеральный округ, субъект РФ, муниципальный округ) на всех уровнях образования. В данной статье речь пойдет о последнем направлении -- комплексный анализ и оценка региональной (территориальной) системы образования. И именно комплексность оценки и порождает главную проблему. Как только мы переходим от ответа на конкретный вопрос, например, какой процент учителей в сельских школах Тульской области имеет высшее образование, к интегральному анализу образования -- насколько плохо или хорошо обстоят дела с образованием в регионе, а самое главное, что нужно делать для улучшения ситуации на тех или иных уровнях образования, ключевым вопросом становится: а что, собственно, нужно оценивать?
Как и при любой оценке по результативной модели, оценка образовательной системы -- это осуществляемая по различным направлениям и критериям оценка степени или уровня решения тех задач, которые она решать должна. Согласимся с [2] в том, что зачастую вводимые оценочные показатели измеряют не конечный получаемый результат, а внутрисистемные результаты или затраты ресурсов. Однако это не отменяет ни самой задачи, ни потенциальной возможности построения комплексной матрицы оценочных показателей, с определенной долей успешности измеряющей интегральный результат. Понятно, что при этом для различных уровней образования конкретные наборы и удельные веса оценочных показателей будут отличаться.
Кроме того, примем за аксиому несколько вводных положений [1]:
1) принципиально важно пытаться оценивать весь территориальный комплекс образовательных услуг в целом, а не осуществлять избирательную оценку отдельно по уровням образования;
2) анализ и оценка региональных образовательных систем должны складываться из показателей состояния системы образования с учетом условий социально-экономического и демографического контекстов;
3) система индикаторов должна укладываться в логическую обоснованную схему с ясной структурой, а не являться эклектичным механическим соединением групп показателей.
Для решения задачи необходимо последовательно ответить на три вопроса: каков должен быть набор групп оценочных показателей, каков должен быть состав входящих в эти группы показателей и каковы должны быть удельные веса (значимость) самих показателей. Рамки статьи не позволяют рассмотреть все три ступени анализа, поэтому на данном этапе мы ограничимся формированием групп. Сразу обозначим предлагаемую модель для анализа, а затем сопоставим ее с некоторыми практическими исследованиями и действующими нормативными документами. Для иллюстрации будем использовать примеры исходных и оценочных показателей по подуровню дошкольного образования.
Итак, модель комплексной оценки регионального образования включает четыре базовые группы.
I. Группа оценки качества образования.
II. Группа оценки доступности образования.
III. Группа оценки спроса на образование.
IV. Группа оценки сбалансированности и устойчивости образовательной системы. Набор фоновых (контекстных) показателей региона следует не выделять в отдельную группу, а использовать для квазинормирования численных значений остальных оценочных показателей. В качестве примера можно привести «индекс бюджетных расходов», который позволяет привести финансовые показатели различных регионов к сравнимым величинам.
К первой, самой многочисленной и более-менее очевидной группе -- оценке качества образования -- относятся четыре подгруппы:
• подгруппа оценки ресурсов;
• подгруппа оценка процессов;
• подгруппа оценки результатов;
• подгруппа оценки удовлетворенности.
Подгруппа оценки ресурсов в свою очередь состоит из показателей кадрового обеспечения и показателей материального и инфраструктурного обеспечения и, по сути, отвечает на вопрос -- какие условия созданы в регионе для проведения образовательного процесса. Примером «кадрового» показателя может являться «численность педагогических работников -- учителей-дефектологов в расчете на 10 000 воспитанников». Сразу оговоримся, мы исходим из того, что само по себе наличие такого педагога ничего не гарантирует, но оно создает возможность получения более качественного результата. Примером «материально-инфраструктурного» оценочного показателя очевидно является «доля воспитанников дошкольных образовательных организаций, не требующих капитального ремонта и не находящихся в аварийном состоянии».
Подгруппа оценки образовательных процессов -- более сложно определяемый объект, показывающий усилия образовательной организации по использованию своих ресурсов. Подобным показателем может являться, например, «численность воспитанников, охваченных летними оздоровительными мероприятиями».
Сама по себе подгруппа оценки результатов образовательной деятельности представляется ясной, однако привести пример удачного оценочного показателя по дошкольному образованию достаточно не просто. Предположительно в качестве таковых можно будет использовать показатели, полученные на основе «инструментария оценки качества дошкольного образования» «Инструментарий оценки качества дошкольного образования» // Проект федерального института развития образования РАНХиГС [Электронный ресурс]. URL: http://firo-nir.ru (дата обращения: 29.07.2019).
Перейдем теперь к подгруппе оценки удовлетворенности. Для этого рассмотрим понятие качества образования с позиций закона об образовании. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 2 п. 29 гласит: «качество образования -- комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы» Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: http:// pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102162745&intelsearch=273-%D4%C7+ (дата обращения:
29.07.2019) ..
Таким образом, с точки зрения закона об образовании оценка качества образования должна содержать оценку условий осуществления образовательной деятельности (подгруппа оценки ресурсов), оценку ее результатов (подгруппа оценки результатов), а также -- оценку соответствия образовательной деятельности потребностям участников образовательного процесса. С последним согласен и Рос- обрнадзор, который выделяет следующие обязательные направления оценки качества образования Методология и критерии оценки качества общего образования в общеобразовательных организациях на основе практики международных исследований качества подготовки обуча-ющихся (Проект) // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) [Электронный ресурс]. URL: http://obrnadzor.gov.ru/ru/press_center/ news/index.php?id_4=7049 (дата обращения: 29.07.2019).:
• «оценка ... к результатам освоения образовательных программ;
• оценка ... к условиям реализации образовательной деятельности;
• оценка степени соответствия подготовки обучающихся их потребностям, потребностям организаций среднего и высшего профессионального образования, предприятий и учреждений;
• оценка степени соответствия образовательной деятельности потребностям обучающихся, потребностям организаций среднего и высшего профессионального образования, предприятий и учреждений, потенциальными будущими работниками которых являются обучающиеся в образовательных организациях».
Таким образом, речь идет о необходимости выделения отдельного направления показателей, которое и было выше поименовано как подгруппа оценки удовлетворенности [участников образовательного процесса]. Причем обратим внимание на то, что удовлетворенность качеством образования вполне могут высказывать участники образовательного процесса на других уровнях образования. В данном случае образовательные организации среднего и высшего профессионального образования уполномочены делать выводы о состоянии общего образования. Что лишний раз подтверждает тезис о целесообразности комплексного анализа образования, а не отдельных его частей.
Попутно акцентируем внимание на любопытном факте. В первом из рейтингов университетов мира, места российских университетов в которых учитываются в известном проекте «5-100-2020» Проект повышения конкурентоспособности ведущих российских университетов среди ведущих мировых научно-образовательных центров реализуемый в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации госу-дарственной политики в области образования и науки» // Официальный сайт проекта [Элек-тронный ресурс]. URL: https://www.5top100.ru/ (дата обращения: 29.07.2019)., рейтинге Таймс (The Times Higher Education World University Rankings) THE (Times Higher Education) World University Rankings // Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: https://www.timeshighereducation.com/world-university-rankings (дата обращения:
29.07.2019) . -- 34,5% итоговой оценки, получаемой университетом, это результаты опроса. Академическая репутация университета, включая научную деятельность и качество образования (данные глобального экспертного опроса представителей международного академического сообщества) дает в общий зачет 15%, и еще 19,5% добавляет научная репутация университета в определенных областях (данные глобального экспертного опроса представителей международного академического сообщества). Во втором же рейтинге QS (Quacquarelli Symonds World University Rankings) The QS World University Rankings // Официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: https:// www.qs.com/rankings/ (дата обращения: 29.07.2019). результаты опроса вообще составляют 50% итоговой оценки: индекс академической репутации вуза (показатель включает данные глобального экспертного опроса представителей международного академического сообщества, который отражает мнения руководства университетов, профессоров и преподавателей, ведущих научно-исследовательскую деятельность) -- 40%; индекс репутации вуза среди работодателей (показатель включает данные глобального экспертного опроса представителей организаций-работодателей, охватывающих все основные индустрии и имеющих размер от ста сотрудников и выше; в рамках опроса изучаются мнения руководства организаций-работодателей о профессиональной компетенции выпускников вузов, принятых ими на работу) -- 10%.
Заметим, что в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также включен опросный оценочный показатель № 20 «Оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования (процент от числа опрошенных)» Перечень показателей, информацию о значениях которых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации пред-ставляют федеральные органы исполнительной власти и организации. Утвержден поста-новлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2018 г. № 472 «Об осу-ществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и при-знании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http:// pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102160597&nd=102467437 (дата обращения:
29.07.2019) .. Но как раз его использование вызывает вопросы у некоторых исследователей, прежде всего «в связи с непрозрачностью инструментария опроса и способов формирования выборки» [1].
Вторая группа -- группа оценки доступности образования -- существенно менее очевидна. Во-первых, зачастую происходит смешение понятий доступность и охват. Близость этих понятий только кажущаяся. Если доступность того или иного уровня образования характеризует уровень удовлетворения текущего спроса, то охват (точнее обратная ему величина) позволяет оценить предельный потенциал роста образовательных услуг в регионе.
Разница хорошо видна на следующем примере. На рис. 1 приведен график регионального распределения по охвату дошкольным образованием в 2018 г. детей в возрасте до 3 лет (для расчета использованы исходные статистические данные: Численность постоянного населения -- женщин по возрасту на 1 января // Росстат. ЕМИСС. Государственная статистика; Численность постоянного населения -- мужчин по возрасту на 1 января // Росстат. ЕМИСС. Государственная статистика; Аналитические формы на основе формы № 85-К // Единая информационная система обеспечения деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации).
В правой части графика с результатом существенно менее 20% охвата присутствуют, например, Чеченская Республика (13,73%), Республика Дагестан (8,76%) и Республика Ингушетия (5,17%). Столь низкие цифры можно было бы объяснить национальными особенностями кавказских республик. Но, если посмотреть на график доступности дошкольного образования (рис. 2), то хорошо видно, что соотношение воспитанников и желающих ими стать в республиках также крайне низко (11,42% -- в Ингушетии, 17,76% -- в Дагестане).