Основы конституционного строя Российской Федерации: теоретико-правовая модель, состояние и проблемы
В статье рассматривается теоретико-правовое содержание важнейшего института конституционного права - основы конституционного строя, его состояние и проблемы; дается ретроспектива развития теоретико-правовой модели основ конституционного строя Российской Федерации в период новейшей истории Российского государства; при оценке основ конституционного строя выделяются политикоправовые аспекты, раскрывается их содержание; выявляется основной круг проблем в характеристике демократического, федеративного, социально-экономического, идеологического и гуманистического типов основ конституционного строя; даются рекомендации по развитию основных особенностей конституционного строя Российской Федерации в условиях динамично меняющегося российского общества.
Истоки одной из наиболее актуальных проблем в теории конституционного права - основ конституционного строя Российской Федерации - ведут к концу 1980-х - началу 1990-х годов, периоду горбачевско-ельцинского псевдолиберализма с его лукавой демократией. Распад СССР объективно поставил перед Российской Федерацией (как и перед другими республиками бывшего Союза) проблему обеспечения самостоятельности государственного существования, создания основ новой российской государственности.
Ключевым звеном в правовом оформлении новой российской государственности стало принятие в декабре 1993 года ныне действующей российской Конституции. Процесс конституирования современной России проходил в сложных политических условиях, вызванных, с одной стороны, конституционным и политическим кризисом, противостоянием законодательной (парламентской) и президентской ветвей власти; с другой - трагическими событиями в Москве сентябре-октябре 1993 года.
В сложившихся условиях раскола общества, его апатии и беззакония, дыма и копоти, крови и многочисленных жертв октябрьских событий 1993 года принимать Основной закон государства - Конституцию Российской Федерации было нельзя (!) и не принимать тоже было нельзя, поскольку процессы развала государственности вели к однозначному сценарию - окончательному параличу власти, грозившему крахом страны. В этом заключалась драма событий осени 1993 года, трагедия страны.
Принятая по итогам всенародного голосования Конституция РФ стала основой реального социального компромисса в современной России, сыграла важную стабилизирующую роль в укреплении и развитии российской государственности, приостановила и предотвратила раскол общества, во многом минимизировала поляризацию интересов общественных сил по коренным вопросам развития государства.
Достаточно вспомнить события двух чеченских войн, эскалацию обстановки на Северном Кавказе, «парад суверенитетов» в ряде регионов страны, попытки провозгласить Уральскую Народную Республику1, Вологодскую и Дальневосточную республики; провозглашение суверенитетов в других регионах страны - республиках, краях, областях. В Федеративном договоре от 31 марта 1992 года республики в составе Российской Федерации были названы «суверенными», а их властные полномочия и полномочия других субъектов Федерации - «государственной властью». Важно подчеркнуть, что эйфория «парада суверенитетов» усиливалась неоднократными призывами Б.Н. Ельцина, в то время Председателя Верховного Совета РСФСР: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» [5, с. 8].
Эти высказывания во многом пропитали будущую конституционно-правовую модель государственного устройства России, предопределили не только характер складывающихся федеративных отношений, но и в целом теоретико-правовую модель основ конституционного строя современной России.
В этих условиях принятие Конституции, подчеркнем, стало не просто необходимым, но и остро судьбоносным. Важно признать, что предложенный проект Конституции во многом отражал ценности западной либеральной демократической модели государственности, в особенности это относится к оценке правового статуса личности.
В структуре статуса личности явный приоритет отнесен к правам и свободам; более шестидесяти прав и свобод, которые в юридической литературе в зависимости от их содержания и направленности удовлетворения разнообразных потребностей и интересов личности классифицированы на личные (гражданские) права и свободы (ст. 20-28 Конституции РФ), политические права и свободы (ст. 29-33), социально-экономические (ст. 34-42) и социально-культурные права и свободы (ст. 43-44). Непосредственно обязанностям человека и гражданина в Конституции посвящены всего лишь шесть статей - ч. 2 ст. 15; ч. 2, 3 ст. 38; ч. 3 ст. 44; ст. 57; ст. 58; ч. 1-3 ст. 59. Данный анализ позволяет говорить о явной деформации статуса личности в сторону прав и свобод, большинство которых носит декларативный характер, не подкрепленных эффективной и главное, результативной системой гарантий, предоставляемых государством.
Критической оценки заслуживают и отдельные положения основ конституционного строя Рос-сийской Федерации, их общая декларативность и в какой-то степени противоречивость в соотношении с реалиями сегодняшнего дня. Понятно, что Конституция РФ принималась во многом в другой социально-политической и экономической ситуации, она определяла приоритетные (программные) направления развития российского общества, особенно в части реформирования политико-правовых механизмов государственного развития. Это касается и демократического характера российского государства, основ правового и социального государства, и других принципиально важных конституционных характеристик и черт, дающих представление о природе и сущности Российской Федерации [1, с. 159-165].
Под основами конституционного строя принято принимать закрепленные в основном законе государства его наиболее важные, принципиальные черты (признаки), дающие представления о его сущности.
В Конституции Российской Федерации основы конституционного строя нашли закрепление в гл. 1 «Основы конституционного строя» (ст. 1-16) и представляют собой определенную систему ряда элементов, в их числе: гуманистические основы конституционного строя; основные характеристики Российского государства; экономические и политические основы конституционного строя; принципы, основы организации государственной власти.
В научной литературе при оценке основ конституционного строя выделяют два аспекта:
а) политический аспект, согласно которому анализ основ конституционного строя позволяет судить о программных направлениях политики конкретного государства и в обобщенном виде такими программными направлениями выступают: формирование и развитие демократических основ государственного управления; формирование основ правового государства; развитие основ социального государства; развитие экономического, политического и идеологического плюрализма государственной политики в различных областях общественной жизни и другие направления;
б) правовой аспект, в соответствии с которым основы конституционного строя содержат в себе конституционные положения, принципы, определяющие во многом смысл и содержание всей правовой системы данного государства, образуют ядро Конституции и никакие иные положения Конституции и иных нормативно-правовых актов не могут противоречить основам конституционного строя конкретного государства.
Важнейшим видом основ конституционного строя Российской Федерации является демократический характер государства. Данный принцип основ конституционного строя нашел отражение в ряде статей Основного закона Российской Федерации (ст. 2, 3, 6, 12, многие статьи гл. 2, ст. 130-133 и др.)
В частности, в ст. 3 Конституции РФ определяется, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее национальный народ».
Конституция РФ закрепляет основные формы реализации народом своего суверенного полновластия. «Народ, - подчеркивается в п. 2 ст. 3 Конституции РФ, - осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Формами непосредственного осуществления народовластия являются референдумы и свободные выборы (п. 3 ст. 3 Конституции РФ).
Для механизма реализации полновластия народа большое значение имеет местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции России «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Такая конституционная формулировка коренным образом изменяет статус местных органов, дает основание говорить о системе местного самоуправления как вполне самостоятельной системе публичной власти на местах, в пределах конкретных муниципальных образований. Существенное дополнение места и роли местного самоуправления в Российской Федерации как элемента и принципа народовластия дает глава 8 Конституции «Местное самоуправление» (ст. 130-133).
Вместе с тем, несмотря на достаточно содержательную конституционную характеристику демократического характера Российского государства, основополагающие положения народовластия в реальной практике имеют весьма условное претворение.
Практически сведен на нет институт референдума. За последние двадцать пять лет не было ни одного общероссийского референдума, хотя оснований для его проведения было более чем достаточно (к примеру, заслуживало бы оценки мнение населения по грядущей пенсионной реформе; вопрос, который затрагивает интересы миллионов российских граждан). Крайне редкими являются региональные референдумы, в последние несколько лет можно вспомнить только региональный референдум, прошедший в марте 2018 года в Волгоградской области по вопросу смены часового пояса. Практически не применяемыми стали местные референдумы, потенциал которых, заметим, достаточно велик при решении вопросов местного значения.
Причин объяснения этому состоянию много, ключевыми из них, на наш взгляд, являются нежелание власти выносить проблемные вопросы для их решения на голосование граждан и, вследствие этого, крайне низкая активность населения, избирателей, что, скорее всего, привело бы к известному итогу - признание референдума не состоявшимся.
Абсентеизм, т.е. неучастие (уклонение) граждан в выборах также становится заметной тенденцией в реализации одного из демократических институтов современного общества - института выборов. В последние годы участие в выборах граждан по обобщающим показателям характеризуется на уровне 25-35 процентов, исключение составляют итоги выборов главы государства - Президента РФ. Даже в последних выборах в Государственную Думу в сентябре 2016 года приняли участие менее половины зарегистрированных избирателей. Такое положение дел никак не соответствует демократической природе Российского государства.
Необходимы радикальные перемены практически по всем направлениям совершенствования избирательной системы Российской Федерации, включая, как вариант, закрепление права (с достижением 18-летнего возраста избирателя) и обязанности (с достижением 21-летнего возраста) граждан участвовать в выборах, в формировании системы представительных органов публичной власти. Надо заметить, что в ряде государств такие, или примерно подобные, нормы избирательного права закреплены (Испания, Бразилия, Болгария и др.).
На наш взгляд, обязанность участия в выборах избирателя, с достижением соответствующего возраста, никак не идет в противоречие с основами демократического государства, напротив, такое решение позволяет увеличить потенциал и ответственность граждан за формирование и функционирование институтов представительной власти, фиксирует дополнительные возможности институтов демократизации в организации публичной власти.
Нереализованным остается и еще один институт из области основ демократического характера Российского государства - институт местного самоуправления [8]. Налицо углубляющийся систем-ный кризис муниципальной демократии, выражающийся во многих показателях - характеристиках: это финансовые и экономические возможности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления; и отсутствие реальных возможностей и инициатив в развитии муниципальных сообществ и др.
В этом случае трудно не согласиться с мнением В.Д. Зорькина о том, что одной из причин малоэффективного проявления местного самоуправления в современной модели демократического устройства России является методологический просчет, заложенный на уровне Основного закона государства. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти, в том числе представительным органам государственной власти, в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются нижним, локальным звеном (уровнем) публичной власти в Российской Федерации [7].
Интегральным показателем болезненных проблем демократического состояния российского государства является бедность населения. Многие задаются вопросом, как в самой богатой ресурсами стране в мире оказалось более 22 миллионов бедных людей. Как объяснить, что в середине XXI века в Саратовской области 42 % людей живут без горячей воды, 28 % - без канализации. В Томской области, в одном из основных энергетических центров страны, лишь 8 % жителей отапливают дом газом, остальные используют уголь и дрова. И это регион, в котором находится атомный центр и крупнейший университет Сибири. 35 % домохозяйств в России вообще не имеют газа, в то время как Россия снабжает им полмира. Наиболее болезненно и остро в обществе обсуждается проблема несправедливого распределения бремени проводимых в стране экономических реформ. Показателем этого, как пример, является чрезмерное социальное расслоение. По данным официальной статистики, децильный коэффициент, т. е. отношение доходов 10 % наиболее богатых к доходам 10 % наиболее бедных, в России один из самых высоких в мире и составляет 17 единиц [7].