Второй признак требует более подробного изучения. Согласно части 1 статьи 4 Закона № 94-ФЗ государственными (муниципальными) заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств бюджетов [8] при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Обладая правоспособностью юридического лица, государственный (муниципальный) заказчик по общим правилам пункта 1 статьи 48 ГК РФ может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и пр., соответственно гражданское законодательство предоставляет им возможность самостоятельно вступать в гражданские правоотношения. Однако в статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) закреплены особенности правового положения лиц, которые могут выступать в качестве государственных (муниципальных) заказчиков. Согласно пункту 2 указанной статьи финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. А пункт 5 статьи 161 БК РФ указывает, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Таким образом, все договоры, заключаемые казенным учреждением за счет бюджетных средств, заключаются от имени соответствующего публично-правового образования.
Напрашивается вопрос: если пункт 5 статьи 161 БК РФ содержит оговорку о том, что действия от имени публично-правового образования осуществляются при использовании бюджетных средств, может быть, при оплате товаров (работ, услуг) за счет иных средств казенное учреждение может заключать договоры от своего имени?
Системный анализ действующего законодательства показывает, что это невозможно, поскольку в силу положений пунктов 3 - 5 статьи 41, пункта 3 статьи 161 БК РФ все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного учреждения, а также все безвозмездные поступления, в том числе добровольные пожертвования, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации путем зачисления на единый счет бюджета и соответственно становятся бюджетными средствами. Иными словами, казенные учреждения просто не имеют в своем распоряжении иных денежных средств, кроме бюджетных [9].
Изложенное справедливо и в отношении органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, на которых распространяются положения статьи 161 БК РФ (часть 11 указанной статьи).
Таким образом, договоры могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками только от имени публично-правового образования, соответственно и второй признак контракта также присущ всем договорам соответствующих субъектов.
По результатам проведенного анализа отмечаем, что в рамках законодательства, действующего на момент написания настоящей статьи, государственные (муниципальные) заказчики не могут заключать «иные гражданско-правовые договоры» на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг вне зависимости от суммы сделки.
Что касается случаев, когда заказчики именуют договором государственный или муниципальный контракт, тут мы в полной мере согласимся с мнением П.В. Сокола: «...если государственный или муниципальный контракт именуется не контрактом, а договором, но по сути он является контрактом и процедура его заключения, а также содержание соответствуют установленным Федеральным законом № 94-ФЗ требованиям, то это не является серьезным дефектом формы и содержания контракта и заключенное соглашение является действительным» [10].
.2 Соотношение контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений
Появление с 1 января 2011 г. в Законе № 94-ФЗ третьего вида договоров - «гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений» - обусловлено изменением правового положения бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.В рамках реформы бюджетные учреждения потеряли статус получателей бюджетных средств, получив взамен большую финансовую самостоятельность и расширенные полномочия в сфере распоряжения имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления. Некоторым изменениям подверглось и правовое регулирование в сфере размещения заказов бюджетными учреждениями.
Согласно части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Несмотря на всю незатейливость данного определения, из него следует первое отличие таких договоров от контрактов - они заключаются непосредственно от имени бюджетного учреждения, а не публично-правового образования.
Из положений статей 3 - 5 Закона № 94-ФЗ также следует, что целью гражданско-правового договора бюджетного учреждения является удовлетворение собственных нужд бюджетных учреждений, хотя такие нужды, конечно, обусловлены предметом и целями деятельности бюджетного учреждения и содержанием утвержденных для такого учреждения государственных (муниципальных) заданий.
В числе особенностей правового регулирования гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений можно выделить закрепленное в части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ ограничение максимального срока действия договора тремя годами, что соответствует горизонту бюджетного планирования, предусмотренному БК РФ (очередной финансовый год плюс двухлетний плановый период).
Кроме того, на гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений не распространяется действие положений ГК РФ, посвященных регулированию поставки товаров и подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (§ 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ) [11], поскольку:
во-первых, поставка товаров и выполнение работ по гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений не направлены на удовлетворение государственных или муниципальных нужд (части 1 и 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ);
во-вторых, бюджетные учреждения, не являясь получателями бюджетных средств, не могут быть государственными или муниципальными заказчиками в соответствии со статьей 526, пунктами 2 и 3 статьи 764 ГК РФ. По мнению К.В. Кичика, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений «могут не содержать нормы, обязательные для государственных (муниципальных) контрактов (например, о невозможности их расторжения в одностороннем порядке по инициативе заказчика). В Законе № 94-ФЗ не встречаются положения, из которых бы следовало, что нормы о государственных (муниципальных) контрактах распространяют свое действие также на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Например, согласно части 8 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, «расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством». Таким образом, указанная норма не распространяет свое действие на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Отсюда следует, что бюджетные учреждения получили самостоятельность в формировании своих собственных форм «гражданско-правовых договоров» [12].
На наш взгляд, приведенное мнение о нераспространении на договоры бюджетных учреждений норм Закона № 94-ФЗ о государственных (муниципальных) контрактах не может быть поддержано. По всей видимости, процитированного выше исследователя в некотором роде ввел в заблуждение использованный законодателем юридико-технический прием: согласно статье 5 Закона № 94-ФЗ под термином «контракты» в законе понимаются как государственные (муниципальные) контракты, так и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений.Таким образом, все нормы Закона № 94-ФЗ, содержащие правовое регулирование отношений по заключению контрактов, в том числе требования к условиям контрактов (ч. 10 - 12 ст. 9), в полной мере распространяются на договоры бюджетных учреждений.Что касается вопроса о соотношении гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений с «иными гражданско-правовыми договорами», упомянутыми в пунктах 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ, то понятие договоров бюджетных учреждений, закрепленное в части 1 статьи 9 указанного Закона, в полной мере охватывает все возможные «иные договоры», в связи с чем отсутствует предмет для отдельного изучения «иных гражданско-правовых договоров» бюджетных учреждений.
На основании проведенного исследования можно отметить, что в настоящее время по результатам размещения заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ заказчики не имеют правовых оснований заключать какие-либо «иные гражданско-правовые договоры», кроме государственных контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений. Соответственно, в данной части пункты 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ не подлежат применению.
Возникает логичный вопрос: зачем же законодатель вообще включил в Закон оговорку об «иных гражданско-правовых договорах»?Дело в том, что до вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ бюджетные учреждения являлись получателями бюджетных средств и обладали статусом государственных или муниципальных заказчиков. При этом согласно части 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ до дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности [13], бюджетные учреждения на основании закона (решения) о бюджете и генерального разрешения главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств были вправе использовать указанные средства на обеспечение своей деятельности. С учетом приведенных норм данные средства рассматривались как внебюджетный источник финансирования [14], и бюджетное учреждение в принципе имело возможность заключения не только государственных (муниципальных) контрактов от имени публично-правового образования, но и «иных гражданско-правовых договоров» от своего имени в пределах, установленных пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ.
Таким образом, «иные гражданско-правовые договоры» являются одним из рудиментов ранее действовавшей системы правового регулирования размещения заказов бюджетными учреждениями. Надо отметить, что это не единственный случай, когда законодатель, изменяя правовое регулирование отношений в другой отрасли права, забывает о внесении сопутствующих изменений в Закон № 94-ФЗ. К примеру, давно потеряли свою актуальность положения части 3 статьи 29, части 3 статьи 38, части 18 статьи 41.12 указанного Закона, предусматривающие право заказчика при заключении контракта с физическим лицом уменьшить «оплату контракта» (по части 3 статьи 38 - предложенную «цену контракта») на «размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта». Данные положения были включены в Закон № 94-ФЗ в период существования единого социального налога и направлены на защиту интересов заказчиков, поскольку необходимость уплаты единого социального налога в связи с привлечением контрагентов - физических лиц влекла дополнительные потери для заказчиков, вынужденных уплачивать сумму налога сверх цены контракта, определенной по результатам торгов, причем по тем же подстатьям КОСГУ [15], где отражаются расходы на оплату работ, услуг по данному контракту.
С 1 января 2010 г. на смену единому социальному налогу пришли страховые взносы во внебюджетные фонды [16], но в Закон № 94-ФЗ соответствующие изменения внесены не были, что лишает заказчиков права соразмерного уменьшения цены контракта или размера «оплаты контракта» и влечет дополнительные расходы, в том числе создает риск превышения государственными (муниципальными) заказчиками установленных показателей бюджетных смет.
А заказчикам остается надеяться, что существующие недостатки правового регулирования отношений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд будут устранены при внесении очередных изменений в Закон № 94-ФЗ, коих насчитывается уже более трех десятков с момента его принятия.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
На сегодняшний день нормативное правовое регулирование данной сферы общественных отношений не имеет единой системы. Современное законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд состоит из ряда федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, нормы которых зачастую носят противоречивый характер. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировалась отдельная система законодательства о закупках.
В этой связи важным представляется осуждение положения разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Каково же на сегодняшний день состояние законодательства в области государственных закупок? Что является основными причинами его реформирования?
В Российской Федерации на сегодняшний день единого законодательства в данной сфере не существует. На федеральном уровне есть базовый Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который регулирует лишь вопросы проведения конкурсов. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" охватывает иные способы размещения заказов. На уровне субъектов Российской Федерации существует достаточно разрозненная, местами противоречивая нормативная база. На уровне муниципальных образований вообще отсутствует порядок: кто-то руководствуется нормативными актами вышестоящих уровней власти, кто-то принимает свои нормативные акты. То есть единой системы законодательства в данной сфере не существует. Это и послужило основной причиной разработки нового законопроекта, который направлен на решение двух основных задач. С одной стороны, упорядочивание нормативной базы и сведение воедино всех тех процедурных вопросов в области закупок, которые существуют сейчас как в Федеральном законе № 97-ФЗ и Указе Президента № 305, так и в ряде других федеральных законов. В частности, Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон «О государственном материальном резерве», Федеральный закон «О государственном оборонном заказе». Это один вектор - упорядочивание процедур. Второй вектор - это распространение этих процедур на все уровни власти. Этот вопрос вызвал достаточно бурные дискуссии и в Правительстве, и в Государственной Думе. Допустимо ли регулировать, в частности, муниципальные закупки на уровне федерального законодательства? Здесь ответ однозначный - да, это абсолютно корректно. Во-первых, законопроект охватывает исключительно процедурные моменты порядка расходования публичных средств. Данный вопрос относится к гражданскому законодательству и в соответствии с Конституцией России регулируется на федеральном уровне.